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基层工商监管不作为要素分析及其规避路径

2009-12-15 09:09:20 中国工商管理研究 2009年9期

周 兵

近年来,对工商部门行政问责的事例不断发生。自基层工商推行网格化监管模式以来,有些网格员在定人定岗定责的规则约束中,面对众多的法律法规条例,相对于自身的业务素养,不同程度地陷入监管困境。基于此,有必要对监管不作为的含义和内容进行理论探索,并进而寻找规避对策。

一、监管不作为的理论界定

所谓监管不作为,就是指工商行政管理机关在对行政相对人的监督管理过程中,依法应当履行法定职责、负有特定的作为义务,并且具备履行职责、义务的能力,却故意或者过失地不履行或者拖延履行。这一定义包含四层意思:1、监管不作为的主体必须是有行政权力、能自己作出监管活动并独立承担监管责任的行政组织。个人不能成为行政主体,行政主体工作人员履行职务所产生的后果和责任由行政主体承担。2、行政主体具有作为的行政义务,而且是必须履行的义务。3、行政主体有履行行政义务的可能性,如果由于客观条件的限制、意外事件以及不可抗力。导致行政主体及其工作人员由于非主观的原因而不能及时履行行政义务,则被排除在外。4、行政主体在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实。

二、工商行政监管不作为的行为细分

根据监管不作为的一般定义,结合工商行政管理实际,其监管不作为的主要内容有:

(一)明知或应知行为

明知或应知行为,主要是指工商部门的常规性监管行为,尤其是在国家明令的、人民关注的焦点行业中的监管行为,如证照管理、打假除劣、市场检查等基础性业务工作。1.对无照经营的有偿保护。对不符合法定条件或者未能取得前置许可的无照经营者,虽然国家明令取缔,却采取“以费代查”、“以罚代查”等保护形式,致使无照经营者“查而不死”,危害百姓。2.对有照经营的监管失责。对建筑施工、房地产开发、拍卖等行业中营业执照的承租问题,对企业、个体户隐瞒事实骗取登记、抽逃出资、变更经营项目的违法行为,不管不问,未依法责令其改正或依法及时查处。3.对假冒伪劣的“放水养鱼”。对建材、农资等行业经营者存在经销假冒伪劣等商品的行为,未依法及时抽样检查,辖区内书刊店、音像店等经营者存在销售、传播非法出版物行为,未依法及时查处,而是采取收管理费、定期收罚款等方式进行“放水养鱼”。

(二)应查而未查行为

应查而未查行为,是指对违法行为没有采取相应的行政措施而导致危害后果扩大的行为。1.商品质量的查处。对市场经营主体巡查力度不够,未能及时发现商品质量问题,或虽发现问题却未依法查处或采取强制措施,致使存在质量问题的商品进一步扩散。对被媒体曝光或消费者投诉的存在严重质量问题的商品,警惕性不够,未能在辖区内及时进行排查、及时依法查处、及时依法公示,致使危害后果进一步扩大。2.虚假广告的查处。辖区内的报刊、电视台、电台、网站以及利用户外载体等广告媒介发布虚假违法广告,尤其是虚假违法的药品广告、医疗广告、保健食品广告、婴幼儿食品广告、房地产广告等,而未依法及时调查处理。3.消费投诉的查处。在处理消费者申诉案件中,对经营者的违法行为未依法进行查处。对违反工商行政管理法律、法规、规章的当事人,未依法责令其改正或者限期改正,或者以收取罚款来代替应当履行的制止违法行为继续发生的法定职责(以罚代管)。这些行为都构成了监管中的行政不作为。

(三)无故拖延不反馈行为

无故拖延不反馈行为,是指对管理相对人的申请、投诉、举报没能及时履行工商行政管理职能,或履行职能不完全的行政行为。1.对申请的拖延。对权利人请求保护其商标权、公平竞争权等权利的申请。无正当理由不予受理或不作答复,或者故意拖延、不依法开展调查,或者查实后不依法处理及时反馈的。对合同当事人自愿要求的合同争议行政调解申请,无正当理由不予受理或不作答复。或者拖延履行调解职责。2.对移交的拖延。行政执法中对涉嫌犯罪的相关案件,未依法及时向公安机关或者检察机关移送,甚至“以罚代刑”。接到有关单位的移送材料,以及通过媒体等途径明知或应知存在违法行为,未依法及时调查处理及时反馈。3.对举报的拖延。对消费者申诉或投诉举报,无正当理由不予受理或不作答复,不依法履行或者拖延履行保护职责和调解职责,未按规定及时反馈处理结果。对辖区内发生的侵害消费者合法权益的行为,未依法及时采取相应的控制措施或保护措施。未能有效地保护受害消费者、防止损害扩大。

三、规避监管不作为的路径

行政不作为面临的是行政问责、司法审查等一系列的行为后果,基层监管人员只有充分履职、积极履职、有效履职,才能规避行政不作为的责任风险。

(一)抄告

抄告制度缘于部门联合的需要。工商部门许多业务的开展,离不开政府与其他机关的支撑与协助,需要联合监管才能出成效。1.抄告查处。这类抄告文件主要是面向行政机关,抄告内容主要涉及前置审批的相关业务。涉及前置手续的无照经营的查处取缔,如小炼钢、小炼油、黑网吧等违法行为的查处,就需要对技术监督局、学问局、公安局等部门履行抄告手续,并通过部门间的联合监管,破解基层履职中的各种监管难题。2.抄告协助。这种抄告文件主要面向公共服务机构,如电信部门、电力企业等,抄告的目的主要是让公共服务部门协查处违法行为。由于许多经营主体的产生经济违法的时候。其生产能力与生产规模都相当可观,要想凭借工商一家的力量查处取缔,很难实现。所以将一些涉及电动力的违法经营行为抄告电力部门,通过采取停电等措施停止其经营活动;将黑网吧抄告电信局、公安局,断其网络、拘其业主,铲除黑网吧滋生的土壤。

(二)分责

行政不作为产生的主要原因是由于监管职责不清,目前我国的法律体系中,还存在法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉。令行政执法机关及其工作人员无所适从。因此工商机关在机关职能重叠、交叉的现状面前,就要分工清楚,细化行政责任,确认不同主体间的责任。1.分清法律法规范畴内的部门之间的责任。同一个法律体系内,各个机构的监管职责不同,对已经明确的法律责任,工商要坚决实行。某饭店发生食物中毒事件,政府召开卫生、工商、技监、公安等部门会议并根据《产品质量法》的规定,责成卫生部门对饭店处理突发事宜。卫生部门在饭菜的检测中发现,致使用餐人员中毒的食物中,主要源于调料白糖中含有亚硝酸盐,且在白糖经销处发现了有着同样中毒成分的产品,于是责任流转到工商部门。工商对境内该企业生产的白糖进行了全面的查封,检测发现只有一袋白糖含有亚硝酸盐,并不是企业的产品质量问题,可能涉及报复投毒问题,于是,行政责任又流转到公安部门。从上述事例中可以看出,分清监管职责,才真正有利于部门执法效率的提高。2,分清监管网格与行政主体之间的责任。目前工商部门推行了网格化监管模式,对行政执法人员进行定岗定责,那

么真正的法律意义上的监管责任的承担依然是行政主体。网格员的行政不作为,依然要靠行政主体的规定来加以约束。如果行政主体没有列出一个清晰的行政行为明细的话,也就很难在今后的行政问责中找到承担责任的下家。根据法律法规中的行政不作为的行为细分,具体行政监管人员的责任承担,确保在行政机关被问责的同时,明确职责履行的网格人员的责任。

(三)监管

规避行政不作为重要途径就是要积极行政,充分了解工商行政管理职责,强势监管、全面履职。才能真正化解行政问责风险。1.行政许可、行政审查、行政强制、行政处罚。这些行政权的履行,是工商部门的基础业务,也是工商部门监管市场的有力武器。对涉及前置审批的。就要严格把关,真正体现法律的意图。对违反法律法规的违法行为,需要进行规制的,就要及时采取强制措施。适时适量的实施处罚。一个经营主体的合法生存,需要工商部门把关、规范,而基层工商行政行为的规范,需要监管人员的积极履职、充分监管。这需要工商部门在行政管理活动中,加强无照经营的清理整顿、公平交易的行政执法、市场经济的监督管理。用更多、更好的监管作为来规避行政问责。2.行政调解、行政契约、行政告诫、行政引导。对工商部门面临的新问题、新难点,旧的法规难以规制的经营行为,需要区别对待。对那些社会危害小的草根经济行为,采取告诫、调解、引导等非行政手段,以柔性监管措施调节经营行为。通过对消费者之间的矛盾开展行政调解,对集贸市场的交易行为推广行政契约,对经营主体的轻微违法实施行政告诫,并在企业经营与工商监管之间搭建桥梁,通过企业自查、工商督察、适时监控,重点开展行政引导,及时化解小问题、小矛盾、小违法,把违法行为消解在萌芽中,避免行政不作为,化解行政问责风险。

(四)留痕

将监管行为通过不同的形式体现出来,并对监管痕迹作必要的运转,突出工商部门履职的成效。1.真实记录。在行政问责随时可能发生的今天,工商监管人员应对行政不作为的有效措施就是监管留痕。工商目前推行的巡查表、重热点行业监管档案、简易处罚决定书、一般程序案件卷宗等纸质材料,都是在突出监管留痕。但是在监管留痕的基本原则是必须是真实的。目前有些监管人员在工作中弄虚作假,假卷宗、代签名,有的甚至以空对空,真正到了讲证据、拼实力的时候才发现证据的重要性。2.合理运用。工商部门掌握较多的行政资源,合理运用资源有利于节约行政成本,腾出更多的时间实施监管工作,有利于把复杂问题简单化,通过更快捷的行政手段,达到老式监管手段所不能达到的效果。以前的经营检查需要逐门逐户的签字确认,现在对信息的传递。就可以不需要再以人跑车动等形式,只需要在电视上、媒体上、短信中进行传递。就基本可以达到普遍通知的目的,既突出了监管留痕,又及时实现了履职。3.适时公布。工商部门有时在行政管理工作中做了很多工作,也取得了很大的成绩。要及时宣传,将监管成效公布于众,争取公众的理解与肯定,发挥监管痕迹应有的作用。对一些可能扩大或正在危害的违法行为及时地制止,通过宣传告诫的方式提醒公众,对发现的违法行为,要在全国内实现信息共享、达成监管共识,通过集体行政消除违法危害,规制行政不作为行为。

(五)监督

监督是改变行政不作为现状的保障,完善行政监督机制,加强行政执法监督,加大对监管人员的监督力度。1.完善监督机制。全方位、多元化、立体化完善监督机制,强化立法监督、司法监督、行政监督、群众监督、舆论监督,要构成疏而不漏的监督网络,努力从监督机制上预防不作为行政行为的发生。通过建立行政首长接待日、接待电话等工作方式,直接了解人民群众的意见,充分发挥广大人民群众对行政机关及其工作人员最广泛、最直接的监督作用。2.加强内部监督。加强行政机关内部执法机构的建设,强化执法责任制,改革互相推诿、职责不明的管理体制:强化各部门内部对执法人员行政不作为的监督和查处力度,规定对因不作为导致相对人损失的,在行政机关内部追究当事者和分管领导的责任。以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责。不断完善行政复议、行政公开、行政审计、行政监察等制度,健全行政机关内部的监督机制。3.重视舆论监督。当前,在有些监督手段尚未完全有效发挥作用的情况下,舆论监督却以其敏锐、直接、公开、快速、广泛、深刻等特性发挥了独到的、不可替代的监督作用。工商部门也要重视发挥舆论监督的作用,使舆论监督成为揭露、抨击、治理行政不作为的重要的监督形式。

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