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“两费”停征后基层工作体制机制转轨的调查与思考

2009-12-15 09:09:20 中国工商管理研究 2009年9期

蒋亚亭

停征“两费”是贯彻落实科学发展观,促进个体私营经济又好又快发展的重要举措,也是工商行政管理发展史上继集贸市场办管脱钩、省以下实行垂直管理体制后的又一件大事。对基层工商机关而言。停征“两费”既是一次严峻的考验,更是一次蜕变的机遇。近期,南通工商局结合年终基层调研活动,重点围绕停征“两费”后基层体制机制转轨问题进行了广泛的调研,为应对新形势、解决新问题打好基础。

一、基层工作体制机制转轨的现实意义

国家决定停征“两费”后,部分同志存有不理解、不适应、不认同的情绪。在南通工商系统,目前有76个基层工商所(分局),干部1041人。其中近40%的同志专门或主要从事收费工作,而这个群体中又以50岁以上的同志居多。尽快适应“两费”停征后新形势、新任务的要求。既要通过思想政治工作进行适时引导,更要通过基层体制机制转轨强力推进。综合分析我市工商分局(所)现状,加快基层体制机制转轨具有十分重要的现实意义。

(一)“两费”停征后基层工作重心必然转移,在组织运作、上下衔接、内外协调等运转体制方面亟待调整。一是组织运作的问题。近年来,我市基层工商所(分局)一般都实行登记注册、巡查监管、执法办案“三块制”运作模式,其中巡查监管组又划分若干个责任区,负责收费和日常监管工作,目前全市基层工商分局(所)有407个责任区。“两费”停征后,随着基层工作重心的转移,其内部运作机制也要迅速调整,一方面对责任区的划分要由收费为主导转为以监管为主导,进行适度集中,实行优化组合,形成监管拳头;另一方面,巡查监管和执法办案之间也要无缝对接,以便工作有序运转。二是上下衔接的问题。现行体制下日常工作部署以机关部门分别布置为主,导致基层同志重复检查、往返多次,加大了工作成本。“两费”停征后,机关要根据基层综合监管的要求,抓好业务工作整合、专项行动整合,为基层做好引导服务;基层一线同志要在巡查监管中综合运用各项职能,减少行政成本,提高监管效能。三是内外协调的问题。工商体制实行省以下垂直管理后,尽管在人、财、物上实现了垂直管理。但由于党建、行风建设等方面仍在地方,基层同志有时迫于地方考评的压力,在履行职能时放不开手脚。“两费”停征后,监管执法工作成为基层的重中之重,基层更需加强对外协调,善借外力,为强化监管执法营造良好环境。

(二)“两费”停征后基层履职要求全面提升,在人员调配、工作标准、监管方式、责任考核等运行机制方面亟待改进。一是人员调配亟待优化。在“两费”征收时代、我市基层工商分局(所)有三分之一的同志从事收费,一些年龄偏大同志长期把收费作为工作的“主流”。“两费”停征后。由于基层人力资源要素有限。且在短时间内不能改变现状。因而如何有效调配人员、形成监管执法合力成为基层的首要任务。二是工作标准亟待统一。基层处在一线操作、实行层面,目前在监管工作上缺乏操作性强的统一的业务规范。很多基层同志反映不知道“怎么干”,干到什么程度才到位,从而影响了基层全面正确地履行职能。随着“四化”建设进程的加快,这一现象在“两费”停征后必须尽快转变。三是监管方式亟待转变。在监管和执法的关系上,迫于工作压力和考核导向,基层存在为办案而监管的现象,监管方式强制特征明显。“两费”停征后,必须理顺监管和执法的关系,将执法寓于监管中,通过综合运用行政引导、行政告诫、信用公示等多种监管手段进行科学监管。四是责任考核亟待改进。目前,在责任分解上,对“三块制”中各组的职责比较明确,但对个人的责任还没有落实;在考核导向上。以完成预算目标为主,存在重数字、轻绩效问题;在考核手段上。往往与奖金挂钩,通过经济手段奖优罚懒。“两费”停征后,责任考核必须以履职尽责、依法行政为基本定位。

(三)“两费”停征后基层自身建设面临挑战。人员素质、内部制约、奖惩激励、硬件配备等保障机制亟待加强。停征“两费”对基层建设提出了新的课题。基层软、硬件建设将面临新的挑战。从人员素质来看,长期征收“两费”使得有些同志习惯于把收费与管理混为一谈,履行监管职责的责任意识不强、业务能力不高,无法适应新形势新变化的要求。从内部制约来看,在停征“两费”后,工商机关重点将转向行政许可、行政监管和行政执法,如果缺乏正确的导向和强力的监督,很可能在登记发照、案件查办等职能工作上出现“乱作为”和不清廉的情况,必须加大规范的力度、督查的力度和问责的力度。从奖惩激励来看,基层实行阳光工资后,以往通过经济手段奖优罚懒的做法很难采用。必须加强思想政治工作,形成强有力的教育引导机制。从硬件配备来看,执法办案的设备无法适应高效履职的要求。与群众企盼的移动监管、快速检测、应急处置的要求仍有很大距离。为此,必须优化基层工作体制,统筹考虑基层建设的各个环节,为更好地履行职能提供坚强保障。同时,要把基层工作体制机制转轨与学习实践科学发展观活动有机结合起来,将基层体制机制转轨视为学习实践科学发展观的有力抓手。周伯华局长在国家工商总局开展深入学习实践科学发展观活动动员大会上的讲话中指出:“开展深入学习实践科学发展观活动,是工商行政管理机关创新体制机制,积极推进‘四化建设,构建促进科学发展长效机制的迫切需要。”这是基层在推动“两费”停征后工作体制机制转轨时理应遵循的引导思想。

二、基层工作体制机制转轨的关键环节

基层工作体制机制转轨是指在“两费”停征后原有工作重心发生重大转变的前提下。基层工商部门在运行体制、运作机制、配套措施等环节进行改造、创新、转变并努力适应新形势新变化的过程。这是工商机关主动加强自身建设。摒弃旧的思维方式和习惯,有的放矢实行新体制新机制。更好地服务本职工作需要的重要途径。基层工作体制机制转轨应当抓好以下四个关键环节:

1更新工作理念。要根据社会主义法治建设的目标和要求,紧扣履职尽责,着眼科学发展,树立符合现代社会需要的行政理念。一是坚持依法履职。坚持把依法履职作为工商工作创新和价值定位的根本取向,教育和引导基层同志牢固树立合法行政、合理行政、程序正当、权责统一的依法行政观念,正确处理好合法行政与合理行政、实体合法与程序公正、权力行使与责任承担的关系,吃透法律、用好法律,杜绝执法违法、破坏法律、歪曲法律的情形。二是坚持全面履职。凡是法律法规赋予的工商职责,必须坚决贯彻实行好,使得立法意图在执法实践中得到有效落实。要对照国家工商总局新“三定”方案,结合法律法规规定和基层实际,全面梳理基层工商机关应承担的所有职责,让每

个执法人员心中有数。并在实践中全面审视每项职责的履行情况。三是坚持规范履职。加强市场监管和行政执法的制度建设,强化对日常行政行为的规范力度:建立健全行政执法主体资格制度,严格按照法定权限和程序行使监管职能,做到有法必依、令行禁止。四是坚持科学履职。要建立指挥有序、运作自如的快速反应机制,按照“强化执法、规范运行、完善网络、提升水平”的要求,加大12315执法体系建设。提高全系统的整体执法效能。要重视技术手段的使用,提高快速指挥、快速打击、及时控制的应急处置水平。

2优化运行体制。随着市场经济的不断发展和行政管理体制改革的不断深入,基层监管工作在规制市场主体行为、构建规范市场运行秩序等方面的任务日趋繁重,需要优化基层工作运行体制。一要优化上下之间的衔接体制。“两费”停征后,应当大力推行“小局大所”改革,下移执法重心,切实发挥属地监管作用,因地制宜调整工商所布局,进一步扩大工商所的职权和人力配备。合理配置执法资源;机关部门要加强对工商所的业务引导。通过建立健全科学的考核机制,引导基层一线顺利转型;要关心基层、支撑基层,尽最大可能向基层一线提供人、财、物支撑。二要优化职能之间的衔接体制。要进一步整合机关内部资源,合理设置内设机构,理顺职能分工。优化整合相关业务职能和市场监管执法力量。建立以登记监管和执法办案两大块为重点的工作体制,形成职能工作的优势互补、有序衔接;对基层监管实践中可一并开展的工作,相关业务部门要共同制定实施规范,统一操作程序和步骤,切实提高业务规范化水平:基层一线要突出加强日常监管与执法办案之间的衔接,减少不必要的中间环节,提高行政执法的效率。三要优化内外之间的衔接体制。要加强内外监管联动,分清工作主次,重点履行好唱主角的职能,协助好充当配角的职能。处理好部门交叉、与工商关联度不大的职能,保证市场监管职能发挥的正确方向,找准着力点。形成多部门分工明确、齐抓共管的监管工作体系。

3转变监管方式。传统的监管方式以审批、核准、查封、扣押为主。往往要和收费、罚没联系在一起。“两费”停征后。在经费保障有所变化的情况下。工商机关必须引入其他的监管方式,注意降低监管成本,改善执法环境,提升监管执法的最佳效果。要着力构建长效监管机制。推动监管领域由低端向高端延伸。监管方式由粗放向精细转变,监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变,监管手段由传统向现代化转变。要针对当前市场经济发展加快、监管要求越来越高的新形势,增强一线监管的预见性、周密性、科学性;加强预警、应急机制建设,把监管重点从事后监管为主转向事前监管为主;积极推动经营者自律。当前尤其要加强对个体工商户的法规宣传,纠正某些个体户认为“不收费=不管理”的错误思想,帮助他们树立自律意识,增强自我管理能力;坚持以人为本,大力推行行政引导,善施行政告诫,慎用行政处罚。严查危害人民群众生命财产安全的违法案件。

4推进队伍转型。在当前不可能对队伍作出大换血、大调整的现实下。必须学会从正面客观评价基层队伍,既要看到不足,更要看到队伍具有发展性、可塑性的一面。“两费”停征后,要在重新定位工作职能、调整机构设置、提高执法效能的同时,积极应对基层队伍管理出现的新变化,确保队伍稳定,安心于基层工作。要向工作责任要实行力,把工作责任传递到每个干部,在工作中尽职尽责,自觉承担起应负的政治责任、法律责任、社会责任、道义责任。要向业务素质要操作力。增强培训的针对性和实效性,逐一建立干部业务能力档案,看看每个同志会什么、缺什么,然后进行帮带式辅导,对年龄不大、业务较弱的同志必要时采取停岗培训,待培训合格后再行上岗。要向激励考核要创优力,树立崇尚实干的用人导向,建立奖优惩懒的考核机制,科学地衡量干部的工作实绩。推动工作的争先进位。

三、基层工作体制机制转轨的实现路径

基层工作体制机制转轨。需要组织指挥层的科学筹划、统筹推进,更需要具体实行层的狠抓落实、奋力实践,通过上下之间的工作衔接,形成工作体制机制转轨的动力。

首先,明确岗位职责是基础。优化设置职能定位,科学合理确定人员岗位。明确和细化岗位职责和工作流程,落实定人员、定岗位、定系数、定职责的“四定”岗位责任制,使基层干部“干什么”有方向、“怎么干”有办法、“干得怎样”有考评。依托经济户口管理,全面实行监管责任区制度,每个责任区根据职责权限对区内的各类市场主体和各种经营活动实施综合监管。要制定责任区工作规范和标准化达标标准。明确监管责任区责权,实行任务到组,责任到人,并根据每个工作岗位工作量的大小、难易程度确定人员的考核系数。做到责任主体明确化、岗位责任具体化、责任落实激励化。

其次,力求履职到位是目标。要紧扣工商职能,制定一整套业务履职规范,让基层同志履职时有据可循。紧紧围绕经济户口管理,进一步强化基层分局(所)属地综合监管和联动执法办案的职能,充实监管力量,优化执法资源,全面加强日常规范管理,对市场主体实施适时、动态监管,对重、热点行业加大监管力度,提高监管效能。要强化监管责任区人员业务能力培训,提升其综合监管的能力和执法办案的本领,多培养懂法律、善监管、精办案的业务“多面手”。不断构建和完善市场监管机制、经营者自律机制和社会监督机制,以制度促工作落实,以落实促职能到位。全面启动“12315”维权平台。借助三级维权网络的力量,充分发挥12315行政执法体系快速反应和联动处置的作用。及时受理、出击和处理消费者申诉举报,使之成为名符其实的“经济110”。科学整合监管资源,对于各类专项整治、较大案件查处、重大事件的处理,各监管责任区要“化零为整”,形成较强的执法监管力量,确保执法监管的成效。全面推进信息化和基层监管设施建设,加强执法车辆、现代化信息处理设备、通讯设备、快速检测设备等执法装备建设。创新监管手段,引入先进的市场监管方式,为基层一线干部配备PDA设备,大幅度提升执法监管能力和水平,形成以新经济户口管理制度为载体,以市场巡查、办案为手段,以现代化、信息化为支撑。着力构建全方位、动态化、长效化的科学监管机制。

第三,优化资源配置是关键。以“小局大所”为目标,调整基层工商机构,将监管执法的中心下移到基层分局,加强和充实基层分局(所)的力量,配齐配强一线干部。坚持“能力结构互补、常识结构合理、年龄结构梯次”的原则,科学合理确定岗位人员,达到人尽其才、入岗相宜。将学历层次高,业务能力强,敢闯敢干的年轻人放到执法、监管岗位上,同时配备一些政治素质高、组织纪律观念强,工作经验丰富的部队转业军人和中年同志,实现以老带新,老新有机结合:将精通法律法规人员放在法制员岗位,把好依法行政关:将业务熟练、责任心强、服务热情的同志用到内勤和注册登记岗位上,亮化窗口服务:将年龄偏大、办公自动化应用程度偏弱的同志,配备在年富力强的年轻同志后面,形成优势互补。

第四,加强教育培训是手段。一是要加强思想教育。充分认识两费取消后工商职能工作转型的重要性和必要性。增强基层工商干部工作的责任感、使命感,平稳度过两费取消后的不适应期。二是加强业务常识培训,增强工作能力,提升业务水平,适应两费取消后监管执法服务工作的高要求和高标准。根据基层工商干部的实际,有针对性的开展业务培训,采取集中培训、视频网络教学、理论研讨、案例剖析、实务引导、跟班、结对学习等多种形式。提升登记注册水平,提高办事效率和服务质量,增强干部运用法律法规开展市场监管和查处违法案件的能力。三是加强现代办公技能的培训。开展新经济户口管理系统、工商电子政务信息系统、办公自动化系统的专业培训,掌握计算机网络应用的基本技能。增强运用现代信息技术服务工商行政管理工作的能力。四是加强廉政教育。建立党风廉政建设责任制和干部廉政谈话制度,开展经常性的提醒教育,提高干部的清廉自律意识,构建严密的反腐倡廉心理防线。

第五,严格绩效考核是保障。建立绩效考核工作机制,将所有的岗位列入考核体系,坚持讲客观、重依据、凭实绩的原则。采取网上考核、报送资料考核、现场考核的形式,对每个人在其岗位上的工作效率、工作质量、工作过程进行有效的监督和检验。实行考核结果与奖惩挂钩,给予一定的货币奖励和扣除。此外。大量采取排名、点评、表彰、通报、批评、人员交流、警示谈话等多种方式和手段。实现物质和精神双重激励和惩处,形成有效的激励和约束机制,调动全员的工作积极性,推进各项职能全面到位。

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