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食品安全分段监管体制下工商部门防范事故责任连带化的思考

2009-12-15 09:09:20 中国工商管理研究 2009年9期

孙正富

《食品安全法》的颁布施行,从法律层面确立了有中国特色的食品安全分段监管体制。食品流通环节是一个上有头下有尾的中间环节。工商部门作为政府监管食品安全的部门之一,既需要独立负责流通环节的食品安全,又需要在当地政府的组织领导下,在当地卫生行政部门的统一协调下。紧密配合其他监管部门共同实现全程监管,行政监管的环境显得立体多面错综复杂。同时,导致食品安全事故的问题食品,一般是经过工商监管的流通领域才危害消费者,食品安全事故的责任容易与工商部门是否监管到位纠缠不清,事实上近几年国内重大食品安全事故责任追究的结果也表明,不管问题食品的初始危害是否产生在流通领域,工商部门常常“陪着挨打”。因此,在食品安全事故发生后。工商部门作为食品安全监管的其中一环。是不可避免地承担连带化的共同责任,还是能够明辨是非通过应对可以做到独善其身?如何依法有效划清分段监管体制下工商部门有限的分段责任,让系统干部不再承担连带化的共同责任?在《食品安全法》颁布实施后,这些都成为工商部门不得不理性思考和研究应对的现实问题。

面对现实难题,工商部门必须要有自己的理论。通过理论研究,先把道理讲清楚。在系统内统一思想协调行动。方能在与其他监管部门的交流合作中,避免认识或说法混乱导致宣传或措施不足被误解而受牵连。笔者通过研究分析认为。在我国食品安全分段监管的行政体制下,工商部门承担的应该是局部的有限的分段责任,不是连带化的共同责任。对发生在非流通环节的食品安全事故,工商部门通过采取积极的应对措施,能够有效防范食品安全事故责任的连带化。

一、《食品安全法》确立的分段监管体制及各监管部门的职责分工

《食品安全法》的颁布和实施,是我国食品安全法制建设的里程碑,它延续了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》国发【2004】23号文件规定的一个监管环节由一个部门监管的原则,仍然采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。从国家法律层面理顺了食品安全监管各部门职能。明确了各自的责任。在食品安全分段监管的体制下。为了弥补各监管环节间的缝隙,实现全程监管,《食品安全法》要求国务院设立食品安全委员会。加强对各监管部门的协调和引导,而且通过卫生行政部门进行食品安全监管的综合协调。

《食品安全法》第6条明确规定:“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任”,细读该条款不难发现,工商部门在行使职权时必须依法按照职责分工,在承担责任时,同样也应该是按照职责分工,只承担分段监管的分内职责,不是承担全程连带化的共同责任。欲让工商部门有效地从上下游环节导致的食品安全事故中抽身摆脱,还必须深入研究《食品安全法》,纵横梳理和正反辨析工商部门监管流通领域的法定职责。

二、《食品安全法》分段监管体制的责任体系

《食品安全法》首次明确要在我国建立三个层次的食品安全责任体系,以实现“食品安全责任治理”并落实问责制。在此法定的立体责任体系中,工商部门对食品安全事故的责任在法理上是分段的、有限的,不是共同的、连带化的。

一是建立各级政府对辖区内食品安全负总责的责任体系。《食品安全法》强调县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监管工作,建立健全食品安全全程监管的工作机制:统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。

二是建立分段监管体制下各监管部门各负其责的责任体系。即卫生部承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定、组织查处食品安全重大事故等。而质检总局、工商总局和食品药品监管局分别对食品生产、食品流通、餐饮服务实施监管。《食品安全法》还要求国务院成立食品安全委员会,加强对各监管部门的协调引导,加强部门间配合,消除监管空隙。突出全程监管。工商部门对流通领域食品实施管理,主要包括食品流通主体的市场准入管理、流通环节食品质量安全监管、食品经营行为规范和违法经营行为查处,以及按照有关规定预防和处置食品安全事故等。

三是建立生产和经营食品的企业是食品安全第一责任人的责任体系。该责任体系的建立是《食品安全法》的灵魂和基础,《食品安全法》明确食品生产经营者作为食品安全第一责任人应承担的义务,要按法律法规和食品安全标准进行生产经营,对其生产经营食品的安全负责。

在分段监管体制下,《食品安全法》对流通领域的行政监管主体和经营主体都有明确的规定和要求。工商部门要监管市场主体的准入,包括流通许可证的审批发放、企业的注册登记;要监管流通领域食品的质量。包括抽样检测和定性定量检测:要监管经营主体的经营行为,包括检查台账记录、索票索证和不合格产品退市等,并且要求书面记录监督检查的情况和处理情况。食品经营主体要建立流通领域食品许可制度,从事食品流通的经营者,应当依法取得食品流通许可;要建立食品可追溯体系。食品经营者采购食品,查验供货者的许可证和食品合格的证明文件,食品经营企业建立食品进货查验记录制度,如实记录食品的相关信息,并且保存期限不得少于2年;对食品的贮存、运输、装卸和销售,以及食品广告等具体经营行为都有明确规范的要求。

在《食品安全法》分段监管的体制下,各地食品安全监管牵头的是当地卫生部门,负总责的是当地政府部门。如果不合格问题食品初始危害不是发生在流通环节,工商部门依法对流通领域实施了常规的监管,在其他环节发生食品安全责任事故后。应该让当事的食品经营主体承担事故责任,并追究初始危害发生责任段行政监管部门的监管责任,流通等其他环节监管中没有明显过错的行政部门,不适合承担连带化的共同责任。《食品安全法》监管体制下各监管部门的职责分工。

三、工商部门防范非流通环节食品安全事故责任连带化的对策

工商部门依法监管流通环节的食品安全,为了防范和划清分段监管的部门责任。现实中需要理性的监管思路和理念。在分段监管的体制下,建立健全食品市场主体的准入制度和食品市场质量准入等制度,对工商部门依环节分清监管责任,防患事故责任连带化是基础,让企业成为食品安全事故的第一责任人是核心,广大工商干部在日常监管实践中,遇到食品安全事故善于应对和处置,防患事故责任在不同监管部门间连带化是重点。

1严格流通领域的食品安全准

入制度

根据国内外现阶段食品安全的现状以及各种主客观条件的限制。目前世界各国都不能完全避免食品安全事故,我国也是如此。大家需要先在理念上取得一种共识,即食品安全只是相对的,不安全将是绝对的。因为首先大家无法在理论上从正面论证某种食品是绝对的安全,只能够从反面证明某种食品是不安全的:其次,在监管的实践中,排除已知不安全的因素后。剩余食品的安全性仍然是难以绝对保障。食品在进入流通领域前,不可能被逐一检验已知的有害物质,不论对流通领域采取何种方式的监管,都难以绝对保证处在流通领域的食品是绝对安全。在分段监管的体制下,对进入流通领域的食品,工商部门不得不采用形式监管为主的方式,即主要从形式上保障进入流通领域的食品符合食品安全要求的规范。通过实施食品安全准入制度和食品流通许可制度,按照人们对监管原理所能够达成的共识,在“身份不明来路不正即有嫌疑”的理念下,严格拒绝这类食品进入流通领域,将符合常规条件形式上安全的食品视为合格食品,只允许它们名正言顺地进入流通领域,这对工商部门防止事故责任连带化是第一位的。在这种监管理念下,如果被允许进入流通领域的食品,在消费环节发生危害后才表明是不合格食品,并且工商部门已经按照《食品安全法》的相关要求,对这种后来知晓是不合格的食品采取了必要的监管措施,工商部门对这种类型的不合格食品经过流通领域,不应该连带化承担行政监管的共同责任。

2善于应对非流通环节的食品安全突发事故

《食品安全法》对食品安全事故处置有明确的规定和要求。工商部门在信息报送、调查处理、行政处罚监管和食品安全信息发布等方面都需要严格履行职责,不得根据偏好避重就轻。为了规避其他环节食品事故的连带化责任,工商部门在应对食品安全事故时,还是需要注重把握事故处置的利害环节和侧重部分。在面临食品安全事故时,先要沉着分析事故的起因是否在于工商监管部门的流通领域,预先判断是不是工商部门监管的责任。如果食品的初始危害不是发生在流通环节,就既不能在心理上地承担连带责任,更不能在舆论上默认地共同承担责任。特别在事故的调查阶段。工商部门一定要协助其他部门,坚决分清危害发生的具体环节,在分段监管体制下明确理清责任单位和监管的责任部门。对食品安全事故中经过流通领域的问题食品,工商部门一方面要按照《食品安全法》规定,根据已经明确的食品安全信息,依据分段监管的职责,及时对流通领域采取相应的监管措施。防止事故扩大化,另一方面也要自查并留存部门日常监管的依据材料,准备根据需要全面提供常规监管到位的有力证据。

3建立健全不合格食品追诉体系

企业保障自己生产经营食品的安全,是天经地义应当承担的社会责任,政府介入食品安全监管,只能减少食品安全事故发生的数量,提高事故处置的效率,面对数量庞大的食品,要想有效保障食品的安全,还必须依靠生产和经营食品的企业自己加强管理,让他们从头到尾地对食品安全负责。《食品安全法》在第四章通过大量详细的条款,规定了食品生产经营企业的义务,目的就是明确把生产经营的企业作为食品安全的第一责任人。工商部门监管的流通领域,处在生产和消费的中间环节,通过建立完整的不合格食品追诉体系,在发生食品安全事故后,利用工商部门日常的监管措施,应该容易高效地追踪定位出应该负责的食品生产经营企业。在分段监管体制下,工商部门承担的只是流通领域的行政监管责任。与生产经营企业所承担的责任在性质上完全不一样。

4依法追究市场举办者、柜台出租者和展销会举办者的连带责任

《食品安全法》第52条规定,集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者。应当审查入场食品经营者的许可证,明确入场食品经营者的食品安全管理责任,定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查,发现食品经营者有违反本法规定的行为的,应当及时制止并马上报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门。集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者未履行前款规定义务,本市场发生食品安全事故的,应当承担连带责任。

在国家对食品实施分段监管的行政体制下,从部门角度理性思考和积极防范食品安全事故责任的连带化,这绝不意味着工商部门放松对流通领域食品的监管。更不会成为推卸责任的借口。在《食品安全法》确立的分段监管体制下,在对流通领域的日常监管中,广大工商干部仍需要不遗余力,根据当地政府的统一组织和领导,齐心协力与政府其他监管部门紧密合作,按照法律法规和新“三定”方案的要求,牢固树立依法监管和依据职责监管的理念,切实履行食品安全监管的法定职责,做到不包不揽,不推不卸,强化责任意识,切实承担起流通环节食品安全监管责任。

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