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公共卫生安全危机视域下严禁销售、食用野生动物相关法律问题研究

2020-05-14 13:40:57 社会科学研究 2020年3期

徐峰

〔摘要〕 严禁销售与食用野生动物的举措不能局限于从保护自然环境与生态资源的角度来理解,还应将其提升至维护公共卫生安全与公众健康的高度加以认识。现有严禁销售与食用野生动物相关法律法规在立法理念、关键内容与综合配套等方面存在缺失,不足以应对新型冠状病毒肺炎疫情所引发的公共卫生安全危机。为此,在相关法律法规修改完善中,首先应转变立法理念:对相关主体生产、经营与销售野生动物的行为实施“用途管制”;对消费者食用野生动物的行为实施“全面禁止”。其次应厘清关键内容:明确野生动物的定性,扩大《野生动物保护法》所调整的野生动物的范围。最后应完善综合配套措施:建立疫前信息披露制度;健全综合执法联动机制;加大对相关违法犯罪行为的惩处力度与幅度。

〔关键词〕 公共卫生安全危机;严禁销售与食用;野生动物交易;用途管制

一、公共安全视域下严禁销售、食用野生动物的生成逻辑与法律规制

2020年初发生的新型冠状病毒肺炎疫情的扩散引发社会公众的集体恐慌,而这种集体自发性恐慌与不安情绪严重扰乱了稳定的社会公共安全秩序,引发全面的公共卫生安全危机。①关于这场危机所引起的社会公共治理逻辑与秩序的混乱值得学术界与实务界反思与检讨。但更为重要的是,应当对引起本次公共卫生安全危机的源头进行彻底查明,并从法律层面做出严格的防控与管制,从而实现社会公共安全危机应对管理的规范化与制度化。②事发之后,经过医疗专家与科研团队多方调查认为,最初可能是消费者食用了新型冠状病毒源头的宿主——某种野生动物(或许为蝙蝠)导致人被传染,并通过人与人之间相互传染,最终酿成突发公共卫生事件。③应对公共卫生安全危机,无论是立法、司法还是执法部门应当具备危机管理的意识④,立足法治化的理念与视角沉着应对,在保障公共卫生安全的大背景下,以法律思维、法律技术与法律理念做出妥善的制度安排与体系重塑。

从法律关系的角度分析,野生动物从被捕获到被食用牵涉到一条完整的产业链,包括猎捕者、饲养者、加工者、销售者、消费者、监管者等多方主体,相较于猎捕者、饲养者、加工者、销售者,对消费者的法律规制往往为立法所忽视,但正所谓“没有买卖就没有杀戮”“没有需求就没有市场”,下游产业乱象的治理与规范将从根本上遏制上游产业以短期逐利为目的的破坏野生动物资源行为。从法律救济的立场探究,由于野生动物资源的不可再生性与难以恢复性,加之食用野生动物所造成的传染病防治工作的艰巨性,对于野生动物交易与食用的法律规制不能仅限于事后的惩罚,更要重视事前的干预,其法律效果不能局限于事后杜绝此类情形的再次发生,更要防患于未然,应在第一时间,甚至提前扼杀所有导致野生动物携带致命病毒在公共场合传染与扩散的可能性。从法律部门的视角出发,野生动物的交易与消费涉及立法、司法与行政部门在多种公共场域与多元市场环境下的协同合作与共同治理,亟须宪法、民法、刑法、行政法等多个法律部门共同加以规范。因此,从野生动物销售、食用法律规制的层面,应以社会公共安全与健康的大局为出发点与着眼点,依托信息公开、風险防控、违法查处与司法惩戒等多种应急措施与法律手段严禁销售、食用野生动物;在实现多元法制建构的同时,全面应对社会公共卫生安全危机。

从公共卫生安全危机防控的全局来看,创新管理体制机制,禁止销售、食用野生动物看似没有太多障碍,但在制度建构与法律适用上面临多重理论与实践困境。这些困境集中体现为立法理念滞后、关键内容不明确、综合配套不充足等多重问题,需要现有野生动物保护相关法律法规在广度与深度方面进行拓展,对法律空白地带、规定模糊地带做出明确规定,并与相关法律、法规、政策进行有序协调。现有制度的短板不仅不利于充分保护野生动物等生态资源,更不足以有效应对突发性公共卫生安全危机,在实践中充分暴露出与现实中传染病防控局势不相适应的弊病。

有鉴于此,应重构现有的理论及法律规范体系,从制度理念与方法论两方面进行完善和改革:首先转变立法理念,其次澄清关键内容,最后完善综合配套。其中,前两部分主要立足于制度理念的视角,反思《野生动物保护法》存在的立法理念偏差与实质内容缺失;第三部分主要立足于方法论的视角,审视《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《野生动物保护法》《刑法》以及相关综合配套措施存在的制度缺陷与不足,在此基础上提出相应的完善措施,以期彻底斩断违法贩卖、食用野生动物的利益链条,破解违法野生动物市场“屡禁不止”的怪圈,杜绝因食用携带致命病毒的野生动物导致传染所引起的公共卫生事件再次发生。唯有如此,才有助于突围现行制度运行失灵的困境,有利于实现“健康中国”这一宏大的战略目标。⑤

二、立法理念的转变:重视公共卫生安全危机的应对

对于野生动物资源的实定法保护,我国早已建立了一套较为完整的法律规范体系,形成以《宪法》为根本依据、以《环境保护法》为基本法、以《野生动物保护法》为专门法的动物资源保护法律制度。⑥但鉴于《野生动物保护法》制定时非法狩猎与滥捕乱猎野生动物现象较为普遍,在当时的情况下,野生动物资源保护立法重心主要是规制与惩处非法猎捕行为,对加工、销售、食用野生动物等行为未予以足够的重视。局限于当时立法思维,上述立法对涉及野生动物产业链的上游环节做了明确的规制,却未从下游环节的角度以法律手段来有效堵住违法行为的产生,遑论遏制公共卫生安全危机的发生!

(一)法律规制的现状与问题

《宪法》第9条禁止任何组织或个人以任何手段破坏或侵占自然资源。《环境保护法》第29条要求各级政府对各类自然生态系统区域以及珍稀、濒危的野生动植物自然分布区采取措施予以保护,严禁破坏。《野生动物保护法》第6条则禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地。此外,该法第20条对在自然保护区、禁猎区、禁猎期内猎捕野生动物的行为做了禁止性规定;第21条对猎捕国家重点保护的野生动物行为做了禁止性规定;第22条对猎捕非国家重点保护的野生动物的,实施限额管理。此外,《野生动物保护法》还针对交易、加工、食用野生动物等行为做出规范。对于野生动物的交易,该法第27条区分了出售国家重点保护野生动物与非国家重点保护野生动物两种情况:前者在原则上被禁止,但对用于特殊目的的野生动物则例外,后者在原则上被允许,但应当提供狩猎证书、进出口证书与检疫证书等合法来源的证明;第32条进一步禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所为违法出售、购买、利用野生动物及其制品提供交易服务。对于野生动物猎杀后的加工,该法第30条第1款禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品,或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。对于野生动物的食用,该法第30条第2款明确禁止为食用而非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。

从条文数量上比较,上述立法关于禁止猎捕野生动物的条款有6条,关于禁止交易野生动物的条款只有2条,关于禁止加工与食用野生动物的条款各1条。单从占用立法资源与条文篇幅长短上分析,对于野生动物产业链下游的管控与规制显然没有得到应有的重视。当然相较于数字量化所呈现的直观印象与形式,更为重要的是条款本身的内容与实质。《野生动物保护法》耗费了大量笔墨与篇幅对猎捕野生动物的行为从分类、时限与地区等多个角度实施全方位禁止或限制。但就生产、经营、销售野生动物的行为而言,该法只对国家重点保护野生动物做出明确禁止,同时根据使用目的与用途还做出例外规定;对于非国家重点保护野生动物,只要有合法来源的证明,就可以不管目的与用途,没有限制地进行销售。如是观之,即使非国家重点保护野生动物的最终流向为消费者的餐桌,生产者、经营者与销售者依然可以因有来源合法的证明而摆脱自身的责任。对于食用野生动物行为而言更是如此,该法仅将保护对象瞄准国家重点保护野生动物,竟遗漏了无合法来源证明的非国家重点保护野生动物,换而言之,食用非法获取的抑或来源不明的非国家重点保护野生动物也不会被追究法律责任。

(二)立法目的、调整方式、思路与内容的转变

现行《野生动物保护法》在限制交易、禁止食用野生动物(包括非国家重点保护野生动物,下同)的制度缺失显然不能简单归咎于立法上的疏忽,立法本意绝非鼓励消费者交易与食用非国家重点保护野生动物。坦率地讲,很可能基于“野味大补”等传统观念、习俗和捕猎、贩卖野生动物在我国广泛存在的现实,还顾及不少交易者与消费者缺乏法律意识,尤其是在主观上未知其行为所引发的社会影响与法律后果的情况下,担心将食用野生动物的行为一刀切未免操之过急,立法遂对交易与食用非国家重点保护野生动物等行为持“不支撑、不鼓励、不反对”的态度,形成了这一柔性立法模式,却从客观上成为野生动物餐饮市场疯狂扩张的推手,为野生动物所携带的各种致命病毒的传播提供了温床,也就为公共卫生安全危机的引发埋下隐患。

如果说之前出于对各地学问风俗与饮食观念等方面的考虑而未刚性禁止食用野生动物尚情有可原,那么随着多次因食用野生动物引发传染病、甚至酿成公共卫生安全危机的情形发生,国家和社会已经为此付出了巨额的成本,禁止食用野生动物的舆论宣传也已深入人心,加之社会不断进步,再从法律上为交易与食用野生动物者开一道口子,为其做出责任豁免的特殊规定似乎就不合情理了。立足于管控公共卫生安全危机的引发源头的大背景,进一步反思限制交易、禁止食用野生动物方面的立法缺失的缘由:一方面是立法者可能没有意识到下游餐饮市场的控制才能有效遏制上游滥捕乱猎行为,另一方面是更未将严禁交易与食用野生动物提升到防止公共卫生安全危机、保护公共健康的高度予以重视。⑦事实上,最近十几年來,几乎所有重大传染病导致的公共卫生安全危机,如SARS、埃博拉、H5N1禽流感以及此次新型冠状病毒传播的源头与宿主均指向蝙蝠、果子狸等非国家重点保护的野生动物⑧,且每一种疾病的发展与流行均与人直接或间接接触到此类野生动物密切相关,其中就包括了生产、经营、销售与食用此类动物。确切地讲,限制交易、禁止食用野生动物,不仅是保护野生动物资源、实现生物资源多样性的迫切需求,同时也是对“实现人与动物以及人与环境和谐相处”的积极回应,更是防范与应对公共卫生安全危机的最佳途径。

因此,现在回过头来审视《宪法》第9条、《野生动物保护法》第1条以及《环境保护法》第29条,上述法律条文规制野生动物猎捕与交易等行为的初衷与目的均是为了拯救濒危的野生动物,维护生态平衡与生物多样性。但是,新型冠状病毒肺炎疫情的教训让大家意识到,野生动物的立法保护不仅要立足保护野生动物,还应当具备安全意识与底线意识,尤其要防范可能出现的公共卫生安全危机,法律上应当有果断的干预措施。笔者建议,应对上述条文做出修改,将立法目的归纳为“推进生态文明建设”与“保障社会公共卫生安全与稳定”这两个层面。在具体调整方式上,现行法律对于野生动物交易与食用的规制应从“有限利用”转变为“严格管控”,对于野生动物的利用应从“权利本位”转变为“义务本位”与“责任本位”;在调整思路上,从针对猎捕者的“单方面管理”发展演变为对参与主体的“全面管控”;在调整内容上,从对野生动物交易的“内容限制”转变为“用途管制”、对野生动物食用的“适当限制”转变为“全面禁止”。

一旦法律将限制、禁止交易与食用非国家重点保护野生动物等行为纳入法律规制,在对违法交易与食用野生动物行为的定性上,违法性质的判断依据与认定标准应当从主观上的“不知”转变为客观上的“应知”,即以“一般理性人”的标准衡量与推定行为人“知道或应当知道”交易与食用野生动物行为所引发的卫生安全隐患的严重性。此“一般理性人”的证明标准不应局限于“行为人对于保护野生动物相关法律法规的知晓程度、对于疫情时期安全警示与从业禁止的认知水平”等行政标准以及“行为人的行业职务、行业经验、行业素质”等行业标准,而应当将客观认定的门槛降低至“行为人的社会良知、智力状况”等社会标准。因此,《野生动物保护法》立法理念亟须转变,尤其在如今社会总体客观认知水平大幅提升的良好环境与防控公共卫生安全危机所面临的严峻形势下,应当从严立法、从严规制,特别是对于违法交易与食用野生动物的行为实施全面、精确的法律打击。

综上所述,要系统、科学、完整地弥补现有销售、食用野生动物的法律漏洞,应坚持摒弃落后饮食学问与社会观念的立场,秉承维护社会卫生安全的宗旨与原则对交易与食用野生动物行为的治理逻辑、法律属性、法律后果及其立法理念进行重新认识。其一,应对野生动物的生产、经营与交易实施用途管制。野生动物资源用途管制制度的设计应当就最广大人民群众对于身体健康的根本诉求做出积极回应。具体而言,实施清单管理允许基于科学研究、人工繁殖、文物保护、公众展示等原因对部分野生动物资源进行合理利用与开发,但是决不允许上述主体以食用为目的进行经营与交易野生动物;其二,应对消费者食用野生动物的行为全面禁止,无论该动物本身是否属于国家重点保护野生动物,都要将其纳入《野生动物保护法》调整范畴,以避免所食用野生动物再次成为传播致命细菌的载体与工具,最终引起公共卫生安全危机。

三、关键内容的澄清:野生动物的重新界定

在解决了立法理念问题之后,接下来的关键问题随之浮出水面:禁止消费者食用的野生动物包括哪些物种?野生动物是否等同于“野生的”动物?第一个问题涉及野生动物的范围,第二个问题关系到野生动物的定性。在立法上对野生动物范围的界定不仅是保护自然环境与生态资源的现实需要,同时也是防范公共卫生安全危机的制度前提与理论基础。

(一)野生动物范围的廓清

关于第一个问题,根据《野生动物保护法》第2条,其所调整野生动物的范围被限定为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物以及“三有动物”(有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物)。很显然,该定义是针对该法所适用范围与适用对象的限定,并不是对野生动物本身的界定。根据《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》(三有目录)以及《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)附录的记载,其囊括了大量水生以及陆生的野生物种,并根据此类生物濒危的程度对其实施分级保护,其中就不乏在市面上颇受欢迎的“野味”。⑨例如“活孔雀”(绿孔雀为国家一级重点保护野生动物)、“骆驼肉”(野骆驼为国家一级重点保护野生动物)、“大雁肉”(红胸黑雁、白额雁均为国家二级重点保护野生动物)、“穿山甲肉”(穿山甲为国家二级重点保护野生动物)、“松鼠肉”(巨松鼠为国家二级重点保护野生动物)、“兔肉”(雪兔、海南兔、塔里木兔为国家二级重点保护野生动物)、“竹鼠肉”(花白竹鼠、大竹鼠、中华竹鼠、小竹鼠均为三有动物)、“果子狸肉”(果子狸为三有动物)、“癞蛤蟆”(中华蟾蜍为三有动物)、“活刺猬”(刺猬为三有动物)、“壁虎肉”(中国壁虎为三有动物)、“狍子肉”(狍子为三有动物),等等。除此以外,部分省市如黑龙江省、安徽省、湖南省还出台了地方重点保护野生动物保护名录,将部分尚未被列入《国家重点保护野生动物名录》与“三有目录”的动物纳入其中,在此不一一列举。而地方保护名录与“三有目录”所囊括的野生物种属于“非国家重点保护的野生动物”,同样受到《野生动物保护法》的调整与保护,该法使用名录制度是要通过控制人们行为的总结果以实现环境保护的目的。⑩

但真正值得警惕的是,有不少在市面上较为流行的野生动物既未被纳入国家或地方的野生动物保护名录,也未被列入“三有目录”之中,其中就包含了蝙蝠、鼩鼱、蛇(仅有拟蚺蛇、南美水蛇等品种被纳入国家二级重点保护野生动物)、单峰骆驼(野骆驼为国家一级重点保护野生动物)、松鼠猴(猕猴为国家二级重点保护野生动物)等,这些野生物种并不受《野生动物保护法》的保护,但恰恰是这些为法律所忽视的野生动物可能携带了数百种甚至上千种的病菌,具有人畜之间传染的重大风险,且市场上又更常见,往往最有机会成为传播病毒、细菌与寄生虫的载体,更容易引发公共卫生安全危机。

因此,现行《野生动物保护法》调整对象的覆盖面较窄,且人文关怀不足,立法功利性明显,对野生动物疫病防范等专门性法律规制又处于空白状态。B11故应进一步扩大《野生动物保护法》所调整所保护的野生动物的范围,不应将该法保护对象仅限于国家、地方重点保护的野生动物以及“三有动物”,应该扩张至所有“野生的”动物,对于野生动物的规制不仅考量其在动物谱系中的位置以及对人类的利益程度B12,更应当考虑其对于社会公共健康是否具有潜在的或显性的威胁,并根据危险的等级与风险的程度进一步分类与分级。因此,笔者建议完善《野生动物保护法》第2条,在原有濒危、珍稀的陆生与水生野生动物以及“三有动物”的基础上,增加一项客体“其他陆生野生动物”,该法所调整所保护的野生动物理应全面禁止食用,其销售渠道与去向同样应当受到严格管制。换而言之,在修改《野生动物保护法》时,不仅应考虑野生动物对于科学研究、维持食物链、保护生态环境等方面的价值,还应该考量其本身所携带的病菌引发传染病的概率以及此种传染病造成公共卫生安全事件的可能性;不仅应探求其经济价值与环境功能,更应当顾及该动物作为一种生物的社会属性。

(二)野生动物定性的明确

关于第二个问题,2000年最高人民法院出台的《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的说明》第一条对此已经做出确切的解答,“刑法中所指的‘珍贵、濒危野生动物,包括‘列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种”。在2016年法院审理的一起案件中,法官也据此认为犯罪嫌疑人孵化并出售鹦鹉的行为触犯了“非法收购、 出售珍贵、濒危野生动物罪”。B13应当承认的是,随着人工培育技术的迅猛发展,对于人工饲养环境的定义也应当重新进行解构与看待,不同于温室与大棚的传统育种方式,人工驯养技术的进化已经可以对纯大自然的环境进行深度模拟,为培育的动物创造近乎相同的野生环境。B14从某种程度上讲,人工饲养与非人工培育野生动物彼此之间的界限正逐步走向模糊。

但从文本上进行解读,根据《现代汉语词典》的定义,所谓“野生”是指生物在自然环境中生长而不是由人工栽培或者饲养。从生物学角度做出认定,“野生动物”一词作为专业术语有专门说明与特定内涵,即“非经人工饲养繁殖,生存在天然自由状态下的各种动物均称为野生动物”。显然,野生动物成长过程中所处的“天然自由状态”是人工模拟与干预所营造的自然氛围无法比拟的。更为重要的是,从公共卫生管理角度进行考量,并非所有的野生动物均应为法律禁止食用。对于部分人工繁育技术成熟稳定,无任何证据证明对公共卫生安全构成威胁,同时不属于国家与地方重点保护、也不為“三有目录”所覆盖的人工驯养繁殖的“野生动物”依然可以为人类交易或食用。相比传统野生动物,人工饲育的“野生动物”,尤其是被纳入家畜家禽类依法管理的动物食用安全系数更高,此类动物在培育之前应依法由有关部门办理《野生动物繁殖许可证》《野生动物及其产品经营利用许可证》,在人工养殖时应遵循较为完善的安全标准体系,在被投入市场之前须经历较为严格的检验检疫流程。在我国,人工繁育“野生动物”产业已经形成了一定的规模,如果未来“一刀切”地将其纳入《野生动物保护法》的范畴而禁止交易与食用,未免不近人情。不仅会在一定程度上挫伤相关主体参与人工驯养与人工繁殖的积极性,造成大量人工繁育养殖场与餐厅的倒闭,也会将全部需求引向野生动物的野外种源,对野生动物造成毁灭性打击。B15因此,对于全面禁食的野生动物不应从广义上进行解读,而应以“出生”为界,将其狭义地理解为“在野外自然出生”的动物。B16对于在野外自然出生并自由生长的野生动物,应当全面禁食与限制交易,但是对于人工繁育的“野生动物”应区别对待。实践中,不少业内人士依据种源基础与系谱关系习惯上将上述两种野生物种统称为野生动物。为进行有效区分,本文对在人工饲育环境下生长的野生动物标上引号,称之为“野生动物”,其不属于本文提倡全面禁止食用与严格限制交易的“野生的”动物之范畴。

分析2020年2月24日全国人大常委会发布的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)的表述B17,也不难发现该《决定》并没有“全面禁食野生动物”,而是依据野生动物的类型做了差异化处理与例外规定,在《野生动物保护法》的基础上扩大了禁食野生动物的范围,但对于纳入畜禽遗传目录的“野生动物”而言,其依然被允许交易与食用,要遵循《畜牧法》的有关规定实施管理;更何况还有大量受《渔业法》所调整的非国家重点保护的水生野生动物同样被允许交易与食用。比较2006年《中国畜禽遗传资源目录》、2003年《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》与2017年《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录(第一批)》的记载可以发现,以上三个目录所覆盖的野生物种存在不少重合之处,例如梅花鹿、马鹿、鸵鸟、雉鸡等。换而言之,上述动物不仅被认定为人工繁育的“野生动物”,而且也被视作畜禽类动物被允许交易与食用。

体现在立法上,《野生動物保护法》立法初衷应当是拯救与保护濒危的野生动物以及维护社会安全稳定,避免公共卫生安全危机,但发展人工繁育的“野生动物”,既未破坏生物链循环又未对公共健康构成安全隐患,应当对其适当“发展”与“利用”。B18尤其是被列入《中国畜禽遗传资源目录》的“野生动物”更是如此,经过长期的人工饲养与广泛应用,其性状特征相比传统野生动物已经发生了本质改变,形成了稳定的疫源疫病防控标准与监管体系,若强行将两者融入同一部法律来调整,仅从调整对象上看也不符合立法逻辑。因此,《野生动物保护法》未来在修改之时应当删除人工繁育“野生动物”的笼统规定,将其单独立法。依据该人工繁育野生动物濒危、珍稀程度分类为国家重点保护与非国家重点保护的野生动物两大类:针对前者,明文禁止此类物种的交易与食用,仅仅支撑科研机构以物种保护为目的培育国家重点保护的野生动物;针对后者则可以根据动物品种与功能的差异再次细分并分别处理,具体分为科研类、观赏类、药用类、食用类与其他类五种,实施分类管理。对于科研类、观赏类与药用类的人工繁育“野生动物”,实施严格的用途管制措施,坚决杜绝此类动物的食用或以食用目的进行交易;对于食用类的人工繁育“野生动物”,应当逐步健全与完善《中国畜禽遗传资源目录》,并适时调整与修正,将其视为可食动物的“白名单”,按照《畜牧法》的规定加强监管力度,由国务院畜牧兽医行政主管部门完善实时监测机制、落实定期更新制度;允许在获取主管部门的行政许可、经过严格的检验检疫程序之后交易与食用此类“野生动物”。B19另外,对于果子狸、竹鼠等人工繁育的“野生动物”,由于当前检验检疫机构无法确保其本身所携带的病毒、寄生虫被完全检测出,应将其列入科研类或其他类别之中,限制交易并禁止食用。

四、综合配套的完善:纠正法律运行的失灵

野生动物交易与消费市场之所以“屡禁不止”有多种原因,既有制度设计缺陷造成的,又有执法不严引起的,还有惩罚力度不强导致的。除理论层面所面临的困境亟须破解外,从实践层面上看,本次公共卫生安全危机折射出的立法与司法层面的问题与缺失可能更大。不仅是《野生动物保护法》缺乏综合性配套措施导致法律规制在实践中处于失灵状态,更为重要的是我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等公共卫生领域的专门法律法规也未对野生动物疫源疫病的防控给予足够的重视,需要对现有规范野生动物交易与食用的综合配套跟进措施做理性的检讨。除了法律本身不完善外,法律规制在实践中失灵状态的根源还在于疫前信息披露机制、综合执法联动机制与违法犯罪行为的惩处机制这三个方面出了问题。

(一)疫前信息披露机制的建立

就疫情信息披露机制而言,我国政府从医生专业诊断,到政府权威通报,再到群体防治,遵循一整套行之有效且合乎法律的应对机制与应急体系,具体体现在《传染病防治法》第38条“传染病疫情公布制度”以及《突发公共卫生事件应急条例》第25条“突发事件的信息发布制度”。然而在实践中,舆论媒体与社会公众对于政府相关职能机构不作为、疫情信息不公开与不透明的质疑依然频现报端。从本次新型冠状病毒肺炎疫情发展看,政府相关职能部门并没有将野生动物市场交易的监控上升到维护公共卫生安全的程度来重视,缺乏疫前信息披露机制,逐步酿成公共卫生安全危机,最终损害了政府公信力。这种看似可以归因于浅层次、表面化的政策宣讲与情况说明不到位的问题实质上是深层次的社会治理问题与制度应对问题。野生动物市场交易监管信息披露的不足在本质上应归咎于我国疫前信息披露机制的缺失与缺位,可以从社会公共管理与疫情防控两方面的专业角度做出分析。

从社会公共管理的角度进行分析,疫前防控工作信息披露的不完善构成了公共卫生安全危机的逻辑起点与根本出发点,野生动物疫病传播的预防机制同样如此。野生动物经营状况与监管信息的不对称是引起各种恐慌与谣言四起的根本原因。这种信任危机来自于社会公众对政府深层次的不信任。B20在社会公共治理逻辑场域下,完整的信息传播有利于帮助理性人做出理性决策,如果出于维稳的目的而一味隐瞒事实真相,任由不实传言四处蔓延与任意滋生,这不仅是对法治精神的严重亵渎B21,甚至会催生更大的公共安全危机。诚然,政府对于疫情的通报需要遵循严格的法律程序,对于疾病危害性的认识也需要经历一个过程,从而在实现市场经济利益与社会公众安全之间寻找合理平衡点。但一些与疫情有关的不需要技术认定、不需要履行法定程序的客观事实理应及时向公众发布。以本次新型冠状病毒疫情为例,在其爆发之前,对武汉华南海鲜市场是否存在野生动物交易的情况、相关的监督检查与调查结论等信息并非专业技术问题,与疫情判断需要专业技能有所不同,甚至都不是一个法律问题,而是一个事实问题,一个在疫情发生之前就客观存在的“事实”!这些信息理应在疫情通报发出之前就披露。但从相关资讯报道来看,相关部门不仅在第一时间没有公开野生动物在市场违法交易的调查情况,也未向公众交代市场上发现的野生动物种类、数量等相关情况及后续处置情况。这种风险沟通机制的不畅与阻滞不仅封闭了科研人员追溯传染病病毒源头、传播的渠道,也进一步促使公众对野生动物交易内幕乃至疫情传播原因进行无端的揣测,加深了对政府不作为的质疑,严重损害了政府的公信力以及法制的权威性。B22

另从疫情防控的专业角度分析,依据《突发公共卫生事件应急条例》规定,只有国务院卫生行政主管部门才有权向社会发布突发公共卫生事件的有关消息,而省、自治区与直辖市的行政主管部门只有在得到上级的授权之后才能公开疫情消息。问题在于病毒在人与人之间传播速度往往较快,并且不少以野生动物为中介传播的病毒具有一定期限的潜伏期,等层层报告并得到上级部门批准之后再公开疫情往往为时已晚,贻误疫情防控的最佳时机。因此,对于可能引起突发性公共卫生事件的客观事实与情况(并非公共卫生事件本身),在有权部门确认该公共卫生事件发生之前,应该由省、自治区与直辖市的行政主管部门就可能引起突发性公共卫生事件的客观事实与情况及时向社会通报,从而留给公众一定的提前准备与超前防范的时间与空间。

综上所述,有关疫前信息的公开不仅不会动摇社会稳定的根基,反而会增强公众抗击病毒的意识与信心;不仅不会影响公共卫生安全防控的大局,反而会强化公共卫生安全治理的实际效果。因此笔者建议,在行政思维方面,政府行政主管部门应跳出秩序行政的思维定式,将政府信息公开作为一种服务,夯实“给付行政”与“服务行政”的理路。B23在行政措施方面,须充分认识到政府公信力的重塑应当将危机管理机制纳入法治化轨道B24,应当健全公共安全危机应对的法律规范;將可能导致公共卫生安全危机发生的疫前信息,尤其是将疫前野生动物市场交易与监管信息列为政府信息公开的优先选项。换言之,在未得到上级部门的授权与许可的前提下,省、自治区与直辖市的行政主管部门即可直接公开野生动物非法交易与食用的监管情况。如此一来,就能在疫情大规模爆发之前留出一段预警期与缓冲期,在上级部门批准与授权之前提前告知民众此类疫情的风险与来源,从而避免公共治理与卫生安全双重危机的“叠加效应”。具体到相关立法,建议在《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》修改时不仅应规定相关行政主管部门披露疫前信息的前提与范围,还应明确其披露疫前信息的具体时机与时限;同时为避免与《政府公开信息条例》第14条相冲突,应当说明此类疫前信息不应被定性为“公开之后可能危及公共安全与社会稳定的信息”,让法律成为社会发展的预警器与稳定器。

(二)综合执法联动机制的健全

就综合执法联动机制而言,关键是要明确各个执法部门的职权范围,综合采用AI人工智能、大数据以及区块链等先进技术,对市场交易与食用的野生动物进行溯源管理,推行问责机制。正如前文所言,现有《野生动物保护法》对于野生动物的交易与食用并未做全面禁止,即使今后将非国家重点保护的野生动物纳入了限售与禁食的范围,也还有部分人工驯养繁殖的“野生动物”可供市场交易与食用。更何况野生动物的去向除了食用之外,还有制药、展出与科研等多种去向,这就为不少养殖场与不法商人提供了“掉包”的机会与“洗白”的空间。B25例如,部分野生动物交易市场“挂羊头卖狗肉”超范围经营,违规出售与其经营许可不符的野生动物,甚至是国家重点保护的濒危、珍稀野生动物;部分野生动物交易市场出售未经卫生检验检疫、携带大量致命病菌的野生动物;还有一些人工养殖场采取类似于“洗澡蟹”的做法,将野外捕获的野生动物放入有养殖证的养殖场所暂养,等到了合适的季节再投入市场(即非法猎捕再合法出售的套路);更有甚者,从境外走私野生动物进入国内消费市场。除此以外,各种地下野生动物交易市场层出不穷,表面从事合法经营,但只要有熟客指引,依然通过网络等渠道偷偷销售国家重点保护的野生动物。B26部分执法与监管机构不作为,甚至与市场交易主体结成了“利益共同体”,不但通过颁证发展所谓的“林下经济”B27,还出现了在国家自然保护区旁开设野生动物市场的“奇景”。B28这就需要主管部门仔细梳理机构职能,全面升级执法手段。

1. 执法分工与协调的明确

从执法部门分工上分析,查处野生动物所牵涉的部门较多,其中包括工商、疾控中心、公安、林业,渔业、城管、检验检疫、食药监局等多个部门(在2013年大部制改革之后,国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督总局合并为市场监督管理总局),如果涉及野生动物的走私,还离不开海关的监管。可以想象,在多头共同治理的格局下难免会发生部门之间推诿扯皮的情况。当前治理样态与方式往往是由市场监管局牵头,疾控中心、公安、林业、渔业、城管等部门开展联合执法。在特定情况下,公安部门尤其是林业公安也会在接获举报之后牵头组成联合执法大队,赶赴现场开展执法工作。这就会产生一个新的问题:市场监管部门更多关注经营野生动物的饭店等场所是否非法经营、无证营业、是否侵犯了消费者的权益,执法依据为《反垄断法》《反不正当竞争法》与《消费者权益保护法》;公安机关更多关注猎捕与销售野生动物行为是否触犯刑法与行政法的规定,执法依据为《刑法》《治安管理处罚条例》;林业与渔业部门更多关注是否存在滥捕乱猎行为,执法依据为《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》以及《水生野生动物保护实施条例》;海关更多关注该动物的进口是否合法,是否属于国家重点保护的物种,执法依据为《海关法》《国家重点保护野生动物名录》以及CITES等;而疾控中心等卫生部门更多关注该野生动物的销售与食用是否会引起突发公共卫生事件,执法依据为《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》等。上述执法依据的差异不仅决定了各部门各自的执法人员对其他法律法规不太熟悉,也在不同程度上影响了执法标准、执法方式与执法体制的统一与协调。例如,对于饭店销售蝙蝠等制品的行为,公安机关认为尚未达到构成违法犯罪的标准,或者市场监管部门认为尚未破坏市场公平竞争的经营秩序,但是疾控中心却可能认为具有重大的公共卫生安全隐患。

因此,应对公共卫生安全危机的利器就是依法治理,不仅是作为立法者应当有处理社会公共危机的全局意识与责任担当,对于决策者与执法者而言,也应当具备法治意识,从而在危机处理中发挥主导作用。B29表面上看,各部门责任推诿可能是出于程序上的考虑,符合“程序正义”的标准,但其背后的实质为风险与责任的转移,是对社会公共健康不负责任的表现。通过本次新型冠状病毒肺炎疫情传播事件,笔者认为首先应厘清涉及野生动物违法事件查处的执法行动的事权,尤其是横向的事权关系,可以在《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》中赋予卫生健康委员会所属的疾控中心在特定情况下牵头并协调各个部门联合执法与行动的权力。一旦疾控中心发现某种野生动物的交易与食用可能传播病菌、引发疫情,不管是否为国家与地方重点保护的野生动物,是否属于“三有动物”,均可以要求公安、市场监管、林业与渔业等各部门配合完成联合执法。因此,对疾控中心公共卫生应急职能的理解不应简单停留于《突发公共卫生事件应急条例》第4条第2款“在突发事件发生后,具体负责组织突发事件的调查、控制与医疗救治”这一层面,而应当主动向前延伸,扩展为“在突发事件发生之前,具体负责组织可能引起突发事件的相关安全隐患的调查、预防与控制”。着重强化疾控中心在联合执法中的角色定位与法律职能,从“被动协助”转变为“主动牵头”,从“事后组织”走向“事前协调”,从专业领域为开展联合执法提供充足的法律依据。当然,此番修改与完善并不会与《野生动物保护法》相关规定相冲突,野生动物市场交易的监管权与执法权依然为市场监督管理部门以及野生动物主管部门(主要是林业公安,该部门受林业局与公安局双重领导)行使,疾控中心仅仅负责野生动物疫源疫病调查的组织与协调工作,包括可能引发突发公共卫生事件发生前及突发公共卫生事件发生后的相关调查的组织与协调。其次,应推行日常业务培训的长效机制,要求各联合执法部门定期开展业务与法律技能的学习,熟悉所有与野生动物保护与传染病防治的相关法律法规,进一步推动跨部门交流与合作。最后,由于生物安全及其相关法律法规专业性较强,建议监管部门对普通民众加强科普常识与法律法规的宣传普及。B30

2. 溯源管理技術的创新

鉴于现有的《野生动物保护法》中缺乏野生动物疫源疫病以及外来动物物种的监测防控规定B31,当务之急应当完善野生动物全产业链的溯源管理,重点针对被列入畜禽遗传资源目录的人工繁育“野生动物”,加强对其市场监管。我国林业局和有关部门曾从2003年5月开始在全国开展野生动物经营利用管理专用标记试点工作,为避免野生动物资源过量消耗,针对部分以野生动物及其制品为原料的生产企业开展试点,对其生产的野生动物制品做特殊标识,但这种标识记载更多的是静态信息,仅仅包含了“品名”“成分”以及“编码”(企业代码/审批年度/序号)等相关内容,且标识的范围主要为国家重点保护野生动物,其目的在于方便对野生动物的管理与执法,但无论是监管机构还是消费者依然无法准确获知该野生动物流转的动态信息,例如真实来源、检验检疫情况、卫生情况。因此,对于畜禽类“野生动物”及其制品应该采取动态的溯源监管机制,采用大数据与区块链技术对此类动物及其制品的流向进行全过程的监督与跟踪,让即使是普通的消费者也能查询该物种的真正来源与物流节点,确保交易行为合法化,从而杜绝“销售者猎捕野生动物冒充家禽家畜出售”“养殖场利用人工繁育的合法经营资质出售传统野生动物”等情形,以满足全面禁食与限制销售传统野生动物的防疫要求。目前该技术已经在部分蔬菜的销售过程中得到广泛运用,在包装上印制有特制的二维码,该二维码浓缩了生产基地、运输状况、生长情况、具体品种等诸多信息,只要消费者用手机扫描,即可获知所有的农业信息。B32如果该技术在畜禽类“野生动物”交易的场景中得到了全面的推广与应用,不仅能够确保此类可食“野生动物”流转信息的透明化与可视化,还有利于确定在各个节点与环节中相关经营者、运输者与监管者是否需要承担法律责任,甚至有助于在第一时间追溯到传染病滋生的源头,从而避免像本次新型冠状病毒肺炎疫情那样迟迟无法查明病毒源头的困境。该溯源监控制度同样应当在《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《野生动物保护法》中明确规定。尤其是将《野生动物保护法》第27条、第28条以及第33条关于“出售、购买、利用、繁育以及运输国家重点保护野生动物应当取得与使用专用标识”的规定扩张适用于非国家重点保护野生动物出售、购买、利用与繁育,包括食用类的人工繁育“野生动物”的市场交易。

(三)违法犯罪惩处机制的补强

就违法犯罪行为的惩处机制而言,存在的问题主要体现在两个方面:其一,从本次新型冠状病毒肺炎疫情应对策略来看,各地在疫情暴发之后出台的禁止经营野生动物方面的政策较多,但处罚机制不完善;其二,相关法律法规对于野生动物违法猎捕行为的处罚规则较为完善,但针对销售者、加工者以及消费者的惩处机制普遍缺失。惩处机制缺失则不足以震慑市场上泛滥的销售与食用野生动物行为,违法成本过低也间接助推了野生动物经营市场的扩张与繁荣,从而增加了突发公共卫生安全危机的几率。

1. 目前禁止性政策处罚的局限性

此次疫情暴发后,2020年1月26日,国家市场监督管理总局、农业农村部、国家林业和草原局发布了《关于禁止野生动物交易的公告》B33,各省市纷纷跟进。B34各地出台的大量政策性文件说明我国地方政府对于落实中央文件精神,严禁野生动物市场交易的响应总体上是及时的,甚至更为严厉。但问题在于《关于禁止野生动物交易的公告》第四条规定“各地各相关部门要加强检查,发现有违反本公告规定的,要依法依规严肃查处,对经营者、经营场所分别予以停业整顿、查封,涉嫌犯罪的,移送公安机关。”试问,如果相关市场主体经营的既非国家与地方重点保护的野生动物,也非“三有动物”,或者其经营就是人工繁育的“野生动物”,那么执法部门依据何“法”何“规”对其做出行政处罚?因为该经营行为既不违反《野生动物保护法》,更未触犯《刑法》,本质上属于合法经营,只是可能不符合该《公告》的要求,执法部门的处罚依据何在?显然该《公告》表述并不严谨,而且其本身亦非法律法规,从理论上讲,即使违反了《公告》,只要不涉及违法犯罪,那么就不应被追究法律责任。而且,与法律法规相比,政策本身具有不稳定性与临时性,《关于禁止野生动物交易的公告》有效期也仅限于疫情持续期间,等到疫情解除之后,野生动物的交易是否又会死灰复燃?显然,政策不能替代法律,其局限性应为法律所填补,应当重新检视现有的法律法规,加大对非法交易与食用野生动物的惩处力度。B35

2.《野生动物保护法》行政处罚机制的修改建议

根据《野生动物保护法》第45-49条的规定,非法猎捕国家重点与非重点保护的野生动物,非法人工繁育野生动物,非法出售、利用、携带、生产与经营国家重点与非重点保护的野生动物,为食用而购买国家重点保护的野生动物均应被追究法律责任。但正如上文所言,该法的调整对象不能仅仅是上游市场,还应当针对下游市场:以食用为目的而面向市场销售的非国家重点保护野生动物以及为食用而购买非国家重点保护野生动物的行为,同样应当被追究法律责任;有了本次公共卫生安全危机的“前车之鉴”,其处罚的幅度应当参照出售非法经营、生产、销售与食用国家重点保护动物的标准,从重处罚。对于生产者、经营者、销售者而言,其以消费市场为对象生产、经营与销售的非国家重点保护的野生动物的责任应当等同于出售国家重点保护的野生动物,“由县级以上行政机构按照职责分工没收违法所得,并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款;情节严重的,撤销批准文件、收回专用标识”。对于消费者而言,为食用购买非重点保护野生动物的法律责任同样应与食用重点保护动物相同,不再区分重点与非重点国家保护的野生动物,无论该消费者是知情还是不知情,均承担相同的责任,“即在没收野生动物的基础上,并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款”。只有通过提高处罚的幅度与力度才能在结果上有效阻断野生动物携带致命病毒传播的渠道与路径。如上文所言,本法确立惩处机制的主旨:对于野生动物的生产、经营与销售,应当严格管制,禁止以食用为目的而从事上述行为,对于食用野生动物的行为应该全面禁止(但不应包括被列入畜牧遗传资源目录的人工繁育“野生动物”)。在澄清上述理念之后,在技术方面进一步落实,补齐食用者、经营者、生产者与销售者在非国家重点保护野生动物的保护以及公共卫生安全领域实施违法行为而应承担的法律责任。

3.《刑法》立法解釋的完善建议

根据《野生动物保护法》的相关规定,除了行政法上的责任之外,构成犯罪的还应追究刑事责任。《刑法》第341条创设了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”,犯罪客观方面主要是“非法猎捕、收购、运输与出售”,犯罪客体是“国家重点保护的珍贵、濒危野生动物”。而根据2014年全国人大常委会对该条款做出的立法说明,“知道或者应当知道是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品,为食用或者其他目的而非法购买的”同样可以被认定为触犯了该罪名。笔者认为,所谓的“为食用等目的而非法购买”应该包括两种情况,第一种情况是经营者、销售者从野生动物猎捕者与加工者处批量购买野生动物再面向消费者出售野生动物制品的经营性行为;第二种情况是消费者为食用而购买野生动物制品的个人行为。根据该立法说明,上述两种行为若构成犯罪理应被追究刑事责任,但是该条款及其说明的漏洞在于:如果通过其他途径,例如接受宴请或者赠送等方式食用野生动物,则不被认定为触犯“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”,这就给了所谓的知法犯法的食客逃避刑事处罚的空间。比如,一名中国香港考察团成员在2017年就曾在微博上炫耀受到了广西某地领导的招待,食用了国家二级保护动物穿山甲。经媒体曝光之后,不论是该香港人还是广西当地领导竟然没有受到任何法律处罚。B36笔者认为关键还是在于《刑法》对于此类行为规制的缺失,“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”的客观方面为“非法猎捕、收购、运输与出售”,并未包括“消费者食用”这一情形。从立法内容全面性与周全性的角度分析,该罪名在设立之时没有充分考虑到食客通过接受宴请、赠送以及其他方式食用野生动物的情形,狭隘地将食客获取野生动物的路径与场景限定为“在购买之后食用”,未能全面封锁野生动物从市场流向餐桌全部通路与渠道。从执法依据与监管职能的角度分析,如果仅仅依赖林业局与林业公安等部门等依据《野生动物保护法》严格行政执法就难免落入“自己人查自己人”“既当裁判员又当运动员”的怪圈,最后不了了之。如果适度加大适用刑法规范的力度,让检察机关依据《刑法》的规定提起公诉则将更好地实现野生动物保护与规范治理。

立足防控公共卫生安全危机的角度,当前《刑法》第341条的立法说明的用意显然是为了消灭食用野生动物的社会陋习,斩断非法猎杀珍稀野生动物的推手,但鉴于食用野生动物还可能造成传染病传播甚至引起公共卫生安全危机,笔者认为,立法说明应当增加“非法食用野生动物”这一客观要件,并参照原有的定罪量刑标准进行分级:如果消费者知道或应当知道其食用的是国家二级重点保护的野生动物制品(包括人工繁育的“野生动物”),处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;如果该消费者知道或应当知道其食用的是国家一级重点保护的野生动物制品(包括人工繁育的“野生动物”),属于情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;如果该消费者超过三次以上屡次食用则为累犯,属于情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产;如果违法情节与程度低于上述标准,应根据《野生动物保护法》的规定对其做处罚。《刑法》第341条立法说明的进一步修改不仅将有利于对社会风气起到引领与引导的作用,同时也有助于与相关行政法律法规配合与衔接,有效遏制公共卫生安全危机的发生。

五、结语

在我国,由于受地域学问、社会风气的影响与经济利益的驱使,非法交易与食用野生动物的行为由来已久,屡禁不绝。不少人奉行“靠山吃山、靠海吃海”的传统,将野生动物视为取之不尽用之不竭的物质资源;而现行法律更多是将其作为一项生态资源予以保护,甚至以“合理利用”为名为交易与食用野生动物留下了广阔的空间。客观上讲,无论在立法、司法还是执法过程中都没有对交易与食用野生动物问题给予应有的重视与对待。更为重要的是大家忽视了交易与食用野生动物可能引起重大的卫生安全隐患,其可能导致的公共卫生安全危机就远远超出了个人生活与个体自由的范畴,危及社会的整体安全与稳定。

本文通过阐述禁止交易与食用野生动物的必要性与原因,倡导野生动物保护相关立法理念的转变、关键内容的澄清与综合配套的落实,从而为修改《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《野生动物保护法》与《刑法》等法律法规提供参考意见,以期构建与完善我国防范与抑制公共卫生安全危机的法治体系。

① 目前对“公共卫生”概念没有统一的定义。国外学者认为,当健康问题从社会“可容忍状态”转变为“不能接受的”状态,社会就会采取集体行动,做出公共卫生反应。前卫生部部长吴仪认为,“公共卫生就是组织社会共同努力,改善环境卫生条件,预防控制传染病和其他疾病流行,达到促进人民身体健康的目的”。参见黄建始:《什么是公共卫生?》,《中国健康教育》2005年第1期。

② 袁达松:《危机管理的法治化——兼论危机管理法学的建构与应用》,《政治与法律》 2007年第2期。

③ 2020年1月31日,世界卫生组织将本次新型冠状病毒肺炎疫情定义为“国际关注的公共安全突发事件”(Public Health Emergency of International Concern,PHEIC)。根据我国《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定,所谓“突发公共卫生事件”是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

④ 王碧飞:《公共卫生突发事件中的危机管理研究》,《中医药管理杂志》2015年第3期。

⑤ 习大大总书记在十九大报告中强调要实施健康中国战略,其中就提及要“预防控制重大疾病,实施食品安全战略,让老百姓吃得放心”。参见习大大:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,2017年10月27日,新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm,2020年1月25日。

⑥ 马燕、彭元宜:《动物资源的物权法保护》,《法学杂志》2008年第3期。

⑦ 相比之下,澳门特别行政区颁布的《动物保护法》就考虑了对社会公众利益的保护,如果动物对公共安全造成了危害,行政机关有权采取相应的强制性措施。参见刘凯:《中国内地动物保护的立法困境与出路——基于澳门特区动物保护法的借鉴启示》,《昆明理工大学学报》(社会科学版)2019年第4期。

⑧ 《15年,果子狸没有被冤枉,而真正SARS病毒源头竟然是它!》,2017年12月13日,搜狐网,http://www.sohu.com/a/210394342_265457,2020年1月26日。

⑨ 根据近期在网上发布的多份从餐厅流传出来的野生动物菜谱,其中不少属于本文所述各类动物保护名录所覆盖的物种范围。参见《新型冠状病毒来源是野生动物,武汉野味餐厅菜单曝光》,2020年1月21日,网易, http://3g.163.com/v/video/VK2IREGLV.html,2020年1月25日。

⑩ 徐祥民:《环境质量目标主义:关于环境法直接规制目标的思考》,《中国法学》2015年第6期。

B11 武子滨、刘中军:《我国濒危动物的保护现状及其创新路径探析——以法律经济学为分析视角》,《经济问题》2018年第3期。

B12 张志平:《客体利益:野生动物保护制度的基础》,《环境保护》2008年第14期。

B13 参见广东省深圳市中级人民法院(2017)粤03刑终1098号《刑事判决书》。

B14 《大规模仿生态人工繁育成功,100余尾安吉小鲵放归野外》,2019年6月25日,http://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/huzhounews/201906/t20190625_10406816.shtml,2020年1月26日。

B15 魏华、刘美辰:《〈野生动物保护法〉修改述评》,《环境保护》2017年第12期。

B16 龙耀:《我国野生动物保护法制若干问题研究》,《天津师范大学学報》(社会科学版)2015年第6期。

B17 参见《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。其部分内容为:二、全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。三、列入畜禽遗传资源目录的动物,属于家畜家禽,适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。可见,该《决定》并未全面禁食野生动物。

B18 叶良芳、应家赟:《人工驯养繁殖的野生动物属于刑法的规制范围吗?——兼评〈关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的说明〉第1条》,《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期。

B19 现行《中国畜禽遗传资源目录》覆盖范围相对狭窄,难以满足市场对畜禽类动物交易与食用的现实需求,也与当前人工繁育的“野生动物”的产业规模不相适应。在疫情防控的关键阶段,基于风险预防的原则,全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,将可食“野生动物”的范围限制在该目录范围之内也是合理的。但在疫情结束后,对于可食“野生动物”的范围应当重新论证,综合检验检疫的水平、卫生隐患的大小与物种资源的数量等因素不断健全与完善“白名单”。

B20 郭少华:《新时代基层政府信任的制度化建构路径》,《领导科学》2019年第16期。

B21 季卫东:《与风险共舞,需要法治的稳定器》,2020年2月1日, https://www.sls.org.cn/levelThreePage.html?id=11283,2020年2月5日。

B22 突发事件舆论引导考验着政府公信力和执政党的执政能力,舆论引导不当极易增加民众的焦虑感,危及政府的公信力和法治的权威性。参见焦俊波:《突发事件舆论引导机制研究》,华中科技大学博士学位论文,2013年,第3页。

B23 余凌云:《政府信息公开的若干问题——基于315起案件的分析》,《中外法学》2014年第4期。

B24 袁达松:《危机管理的法治化——兼论危机管理法学的建构与应用》,《政治与法律》2007年第2期。

B25 《疫情下的“野味” 有商家转场网络挂靠资质“洗白》,2020年1月23日,搜狐网, http://www.sohu.com/a/368537498_114988,2020年2月5日。

B26 《中国野生动物贩卖调查广东成野味最大消费市场》,2012年5月31日,搜狐网,http://roll.sohu.com/20120531/n344536122.shtml.,2020年1月26日。

B27 《用“野味病毒肺炎”的名字对抗可耻的健忘》,2020年1月23日,http://feng.ifeng.com/c/7tTf23c1dyL,2020年1月26日。

B28 《黑幕下的交易:中国野生动物贩卖调查》,2014年8月28日,中国经营网,http://www.pinggu.org/index.php?m=content&c=index&a=show&id=92432&page=xy,2020年1月26日。

B29 李书凯、胡先明:《公共卫生安全危机管理探讨》,《卫生软科学》2004年第2期。

B30 何蕊、田金强、潘子奇、张连祺:《我国生物安全立法现状与展望》,《第二军医大学学报》2019年第9期。

B31 黄政:《刍论我国野生动物保护立法的完善》,《理论导刊》2010第8期。

B32 《蔬菜二维码溯源系统,扫码了解蔬菜来源》,2019年1月9日,搜狐网,http://www.sohu.com/a/233432141_100154859,2020年2月6日。

B33 《市场监管总局、农业农村部、国家林草局关于禁止野生动物交易的公告》(2020年第4号),具体内容为:即日起至全国疫情解除期间,禁止野生动物交易活动。一、各地饲养繁育野生动物场所实施隔离,严禁野生动物对外扩散和转运贩卖。二、各地农(集)贸市场、超市、餐饮单位、电商平台等经营场所,严禁任何形式的野生动物交易活动。三、社会各界发现违法违规交易野生动物的,可通过 12315 热线或平台举报。四、各地各相关部门要加强检查,发现有违反本公告规定的,要依法依规严肃查处,对经营者、经营场所分别予以停业整顿、查封,涉嫌犯罪的,移送公安机关。五、消费者要充分認识食用野生动物的健康风险,远离“野味”,健康饮食。

B34 例如,湖南省长沙市于1月26日,湖北省、河南省与吉林省市场监督管理局于1月27日,河北省、黑龙江省市场监督管理局于1月30日,山东省市场监督管理局、广东省市场监管领域防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情领导小组办公室于1月31日陆续发布通告,“严禁野生动物及其制品的交易行为,包括野生动物活体公众展示活动;暂停国家保护野生动物的猎捕、人工繁育、出售、购买以及运输的行政许可;已经审批许可的,暂停实施”。

B35 2020年2月24日全国人大常委会发布的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,其虽然属于法律性质的文件,也存在与《关于禁止野生动物交易的公告》类似的问题。如该《决定》第1条要求,对于违反《野生动物保护法》和其他有关法律禁止交易与食用野生动物规定的行为,应在现行法律规定基础上“加重处罚”;第2条规定,违反全面禁止食用“三有动物”以及其他陆生野生动物有关规定的行为,“参照适用”现行法律规定处罚。但问题在于“加重处罚”的幅度与力度应当控制在多大范围之内?自由裁量的边界在哪里?“参照适用”的法律依据何在?究竟参照《野生动物保护法》哪一条规定适用?处罚原则与处罚标准是否与之完全相同?当然,该《决定》系疫情期间应急出台的,存在不完善的地方可以理解。该领域现行法律存在的问题最终需要通过法律本身的修改完善才能解决。

(责任编辑:周中举)

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