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动能转换:农村土地产权制度改革与乡村振兴

2020-05-14 13:40:57 社会科学研究 2020年3期

吴晓燕

〔摘要〕 在中国,农村土地的产权制度及其变迁服务于国家现代化发展战略。土地是农民最重要的生存资料和财产,土地制度的变化不仅事关农民、农业、农村的发展,而且事关治理绩效与乡村稳定。中华人民共和国成立以来,中国农村的土地制度进行了两次大的改革,土地制度的“变动”引发了农民、农村社会要素能量的释放和能力的改变,实现了农村社会发展的“动能转换”。党的十九大报告提出乡村振兴重大战略,乡村振兴无论是产业发展、农民富裕,还是有效治理等都需要对农村土地产权制度做出适应城市化、市场化和城乡融合发展的变革,以赋予农民更充分的发展权和选择权。而承包地的“三权分置”和集体建设用地改革将给农村社会发展带来第三次“动能转换”,助力乡村振兴。

〔关键词〕?土地产权;动能转换;乡村振兴

以农业立国的国家,土地是农民生存的根本资源,也是农村最重要的生产资料。为此,国家有关农村土地产权的制度设计,从微观层面看既决定着土地使用价值的实现程度,也决定着农民的生存状况;从宏观层面看,决定着农村社会的资源与权利分配和社会结构,影响着农村社会的稳定和发展,进而影响国家现代化的进程。土地权属关系的“变动”将引发农民、农村社会要素能量的释放和能力的改变,实现农村社会发展的“动能转换”。

一、问题提出与研究回顾

1.问题提出

中国是一个农业文明历史悠久的国度,农业、农民、农村曾是国之根本,但在漫长的专制集权时代,皇权止于县政,农民是外在于国家权力体系的。中华人民共和国成立以后,由于实行赶超的工业发展战略,中国农村与城市的发展不是“齐头并进”,农村的命运掌控在国家手中,须服从和服务于国家工业发展的需要,农村的繁荣与否受制于国家的农村政策。近年来,党和国家把农村发展问题提升到了新的高度,非常重视农村发展、农民富裕等问题。习大大总书记强调,中国要美,农村必须美,美丽中国要靠美丽乡村打基础。在党的十九大报告中,习大大总书记再次强调,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,并首次提出了“实施乡村振兴战略”宏大愿景。

乡村振兴是党和国家在新时代制定的农村发展战略,为实现这一战略目标,党和国家制定了“农业农村优先发展”的方针,其目的是要实现农业强、农民富、农村美,即全面实现农村现代化。在当下的农村,土地依然是重要的资源,如何完善和深化农村土地制度改革,如何最大限度地激发土地及其相关要素的活力,事关城乡资源的合理配置和城市与乡村两个空间的平等发展,也关系着城乡融合和乡村振兴。

2.已有研究简要梳理

目前,學界关于农村土地产权制度的研究成果较为丰硕,对此问题的研究也多随农村土地政策的变化而变化。近五年来,学界关于农村土地产权制度改革的研究主要集中在以下方面:

一是中国农村土地产权制度的现状与问题研究。改革开放以来形成的中国农村土地制度随着城市化的加快和农民的流动也在不断调整,但根本的制度安排没有变化,这在一定程度上导致某些方面已滞后于现实需求。学界对此做了很多研究:黄鹏进基于对浙江萧山的实地调研,指出目前农村土地产权界定主要遵循公有产权规则、私有产权规则以及家业产权规则,正是因为国家法律没有对土地权属做出精确的界定,导致农村存在土地产权之争。①马贤磊等人认为,由于现实中有关土地的法律实行不到位,造成了农民土地产权认知感较低。②刘杰认为土地制度在规则、权力以及治理三个层面的失范是导致土地冲突的根本原因。③夏扬认为土地不仅需要承担公共职能,还需要带来经济利益,土地的多重价值导致制度设计陷入复杂境地。④

二是农村土地产权改革方向与改革实践研究。一些学者从规范的角度对农村土地产权制度改革方向进行分析,指出应以土地确权为契机,明确农村集体土地所有权的承担主体、保护农民土地用益物权和收益分配权、推动产权经营和壮大农村集体经济。⑤有学者认为,农村土地产权制度改革应置于产权与市场双向互动的视角下,由市场对初始界定的产权进行选择,然后让产权在市场竞争中进行再界定,由此在循环中实现权利束在不同权利主体间顺畅流通。⑥刘守英认为,土地制度改革的最终目的是增加农民的土地财产权利,应建立兼顾国家、集体和个人三者利益的土地增值收益分配机制。⑦

为了适应城乡社会发展对农村土地产权改革的要求,一些地方开展了土地产权制度改革试验,学界在试验的基础上进行了理论探讨。随着十八届三中全会以来农村土地“三权分置”的提出,学者们首先研究了三权分置的内涵和意义,例如,刘守英等分析了三权分置各项权利的内涵,讨论了“三权分置”下集体所有权、成员承包权及经营权各自的权限范围。⑧张毅等人指出,三权分置下承包权、经营权在承包权互换和转让条件下具有物权性质,而经营权在土地承包权入股、转包以及出租条件下具有债权属性。⑨另有一些学者讨论了三权分置中可能存在的问题。例如,陈金涛等人认为三权分置中存在权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡、权能实现受限等问题。⑩李长健等人认为,三权分置会带来农地流转的全面展开,导致非粮化与确权不确地、农地过度集中、合同违约、非农化等问题。B11

三是农村土地产权制度改革与农村社会发展关系研究。学者从不同角度对农村土地产权制度改革对农村社会带来的影响进行剖析。李巧莎认为,农村土地的经营抵押权对推进农业现代化以及农业发展规模具有重要作用。B12郭君平等人基于对中东部六个省份的调查,认为农地转入使得收入水平越高的农户获益愈大,农地转出在一定程度上具有缩小收入差距的功能。B13唐潥等人指出,农村土地确权能够带来交易主体变化、交易价格差显化,最终实现农民与市民之间的交易。B14赵明月等人认为,农村土地改革对实现要素有序流动和优化资源配置有一定的意义,是乡村重构的推动途径。B15

已有研究表明,农村土地产权制度及其变化一直是理论研究的热点,但不同阶段关注的重点不同。目前,学界既有从宏观层面研究土地政策如何完善才能更好地维护社会稳定,也有从微观层面讨论政策如何实行才能更好地实现农民权益,但从土地政策客体(土地自身)的角度对土地制度改革所能带来的效益进行系统梳理的研究不多。尤其是在乡村振兴这一背景下,农村土地产权制度的改革将如何激发乡村社会要素的潜能以助力农业发展和乡村振兴,是一个值得探讨的重要现实问题。因此,本研究集中探讨农村土地产权变动会对城乡社会要素带来哪些效应,进而将如何影响乡村社会发展。

二、中国农村社会发展中的两次动能转换

推行什么样的土地制度和农村发展政策都是为实现国家发展战略服务的。中华人民共和国成立前后至2015年,中国进行了两次大的农村土地产权制度调整,每次调整之后,农民的土地权益和农村社会的发展道路及其模式都发生了较大变化。

1.土改赋权:农村发展中的第一次动能转换

中华人民共和国成立前后的土地改革B16是中国农村发展的第一次动能转换。在中国几千年的农业文明历程中,土地是农民的生存之本,但“人多地少”的现实导致人地矛盾尖锐,一旦土地过于集中,农民为活命的暴动便不可避免。中国共产党正是依凭对农民的土地承诺赢得农民的支撑,正如著名的农村问题专家杜润生先生所言,“农民取得土地,党取得农民”B17,并最终取得政权。中华人民共和国成立以前,中国农村土地制度为私有制,但多年的战乱使得土地分配过于悬殊,导致农业生产效率低下、农村发展缓慢。中华人民共和国成立前夕,在东北华北等老解放区完成了土地改革,贫苦农民家庭分得土地,开始一家一户的生产经营。在全国解放以后,1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》,将原来集中于少数人手中的土地无偿地分给了无地或少地的农民,实现了土地按人口的平均分配,3.1亿人(新解放区)因此获得了生存资源,并免除了过去每年向地主缴纳的七百亿斤粮食地租。这时的土地制度是一种家庭所有的小土地所有制,自主生产且自主经营,这场土改因“地动”(土地产权主体变动)释放了农村社会发展的能量,激发了农民的能力。

首先,土地改革释放了农村活力,实现了农民增收。土地改革使农民家庭获得了土地,虽然人均土地很少,但农民千百年来对土地的渴求得到满足,人人拥有属于自己的地块,拥有对土地及其全部收益的支配权。农民将自己的全部热情和能力投在土地上,在小块土地上精耕细作,自主安排生产,农业生产效率得到提高,农村生产力得以解放。“在农村,土地所有权的较平均分配是经济增长的先决条件”B18,土地改革使自耕农在有效地使用其土地方面有直接经济利益可图,因而农业生产力和产量都日趋提高。土改赋予了农民家庭土地所有权、生产经营自主权和生产剩余支配权,激发了农民的能量和能力。“到1952年土改结束,全部耕地的40%-50%的所有权易手”B19,实现了农村经济的“快速”增长。从农作物产量方面来看,“1949-1957年……,粮食生产以高于6%的年平均速度增长。棉花产量增长几乎达到9%,这基本上应归功于将闲置的生产要素投入使用”。B20粮食产量的增加,必然会带来农民收入的提高,“农村人口中最贫穷的20%的人的收入增长份额,从20世纪30年代到1952年期间几乎翻了一番”。B21

其次,土地改革唤起了农民的政治参与热情,强化了政治认同。几千年专制集权时期,虽然“普天之下,莫非王土”,但实际上实行的是土地私有制,土地可以买卖、租典、继承,要新增土地则需付出成本,主要通过购买取得。之前几千年的历史是“皇权不下县,底层无政治”,农民不关心皇权更迭、不关心谁当皇帝,家事唯上且唯一。而土改的工作方针是“依靠贫农、团结中农”,通过“诉苦运动”、文艺宣传等政治动员途径,大部分贫下中农积极投身于土改运动,爆发出极大的政治参与热情。尤其是1949年前后的土改,农民无偿获得了土地,共产党凭借其手中的政权,没收地主、富农的土地及其部分生产资料,再无偿地分配给全体农民。农民取得土地没有付出经济上的代价,凭借的是对共产党的政治追随。这种土地取得方式极大地增强了农民对共产党建立的中华人民共和国的认同。于是,中华人民共和国成立后的各种政治活动农民都报以极大的热情,对共产党的信任延伸至对政权的认同,对政治活动的支撑和回应。由此,这既加强了党和国家与农民之间的联系,也促使农民开始关心国家政治、关注国家事务,这是对农民政治意识的唤起和政治参与能力的培养。

再次,土地改革激发了农民的学习热情,其自我发展能力得以提升。土改让农民获得了经济权利,经济利益的刺激同样强化了农民的政策认同和行动追随。在推行土改的同时,国家开始主导对农民的教化,最重要的措施就是文字下乡和各级各类学校的兴办。例如从“扫盲”开始,举办各种识字班。“这一时期民办学校绝大部分由农村地区的人办理,并且数量随着新解放区土地改革的进行而增多……。主要的目标是扫盲,一个冬季农民们一般能学到几百个汉字”B22,随着农民学习积极性的高涨,国家开始把冬学和成年农民学习组改成正规的学校教育,“1950年宣布的目标是在每个村建一所民办学校。”B23受教育机会的部分获得,既可以让农民逐渐脱离传统的陋习和封建学问,又有可能接受科学的生产技艺,农民的自我发展能力得以提升。

最后,土地改革重塑了农村社会秩序。土地改革之前,農村的实际治权掌握在地主手中,农村的社会关系不时处于紧张状态。土地改革是一次向农民的赋权,土地权属关系的变动让农民获得生产自主权,在激发其生产积极性、增加收入的同时,农民还能自由支配自己的劳动,在劳动之余获得自我发展的可能。“土地改革不仅仅意味着农民经济福利的增加,它还涉及一场根本性的权力和地位的再分配,以及原先存在于地主和农民之间的基本社会关系的重新安排” B24,这对农村而言是一次“飞跃”式的发展。土地改革让广大农民翻身做主人,而“原先拥有较多土地的地主在失去土地的同时,也会失去对乡村地方的统治权”。B25即是说“土地改革不仅仅是对土地的重新分配,更重要的是通过获得土地而获得发展”。B26土地改革改变了农村的权力结构,乡村社会秩序在土改结束后得以重建。

总之,土地改革是一次土地权属关系的变化,而不同的产权安排形塑了产权所有者不同的自主性和权力空间,形成了不同的激励机制。正如周其仁所指出的,当土地为农民家庭私有时,劳动的效率来自家庭对剩余权的完全占有。B27不仅如此,通过政治权力按人口均分土地彻底改变了农村社会的经济关系,并由此引发上层国家与底层社会之间的政治关联,进而引起农村社会阶级关系、社会结构、权力归属以及社会秩序的变化,在激发农民发展潜力和能力的同时,也引发了农民个体家庭利益诉求与国家现代化发展需求之间的张力。

2.承包还权:农村发展中的第二次动能转换

随着快速工业化战略的实施,为更好地为工业化汲取资源,中国于20世纪50年代后期开启了农村集体化运动,分给农民的土地很快被收回,成为集体的土地,农民成为集体社员,通过参与集体劳动分得口粮。事实证明,农业劳动的属性并不适合集体劳动,这一时期农村劳动生产率下降,农民生活改善缓慢。于是在1978年,小岗村的自发改革得到中央默许并迅速成为政策得以推广。到1983年,全国98%的农村(户)实行了各种形式的承包责任制,将550多万个生产队经营主体分为2.3亿个单独的农户承包主体,家庭联产承包责任制成为中国农村新的经济制度。这一制度框架中,土地所有权仍归集体,但承包经营权属于农户,所有权与承包经营权分离,土地权属关系的分割变化开启了中国农村社会发展的第二次动能转换。

第一,联产承包还权于农,改变了农业生产方式,释放了农村活力。农民家庭再次凭人口平均分得承包土地,回到一家一户的生产经营模式。历史证明,农民是最懂土地的人,家庭是最有效的生产单元,在自己的土地上付出并占有剩余产品的资格极大地激发了农民发家致富的愿望,农民的劳动积极性达到了前所未有的高度。随后的市场化改革更是激发了亿万农民的创造性和致富潜力,无论是农业劳动生产率、农业产值,还是农民收入都达到了历史最高水平。如粮食产量从1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨,农民收入年均增长15.1%,1984年粮食总产量创造了当时历史最高纪录,此乃土地承包激发农村活力的最好证明。

第二,“两权分离”放活了空间,赋予了农民更多的民主权利。其一,经济权利。在承包地上,农民家庭可以自己决定生产什么、怎么耕作(最初生产品种不能完全自主,因为需要按合同缴纳规定品种的公粮,随着粮食购销制度的彻底废除,农民获得完全的自主权),这是生产决策权;在完成公粮任务后,剩余产品归家庭所有,这是收益索取权。其二,农民获得了自由支配自己劳动的权利。集体经济时期,“除了投入集体,几乎没有什么选择的余地。……中国的社会流动令人沮丧之处甚多,丧失了大量的机会”。B28随着承包制的推行,农民不再被捆绑在土地上,而是有了一定的迁徙自由,可以离开土地外出务工。从1978年起,部分地方开始出现农民外出务工的情况,但当时只是少数。1984年的中央一号文件鼓励土地逐步向种地能手集中,规定在不擅自改变集体承包合同内容的基础上,社员可以自找对象协商转包,这为农民外出提供了政策支撑。自由流动带来了个人收入的增长,个人收入在1982年已经占到家庭收入的38%。B29其三,政治权利。承包制的实行,使得集体的生产功能丧失,失去经济基础的集体功能虚化;市场化趋势、经济利益的增长催生了个体农民的平等意识、权益意识、契约意识,如何把分散经营的农民组织起来管理自己的事务,由此诞生了“乡政村治”的基层社会治理格局。在此过程中,农民通过村民自治这个平台实现民主管理、自我管理,其政治权利逐步得到彰显。其四,学问权利。无论是生产上的自主决策权,还是劳动中的自主支配权,抑或自由迁徙权,农民都由集体组织的成员变成在市场(商品市场、劳动力市场)中扑腾的个体。市场竞争的残酷使农民意识到常识的价值、技术的能量、技能的重要,开始有意识地参加各种培训,学习农业生产或副业种植技术、乡镇企业经营本领以及外出务工需要的技能。这是农民学问权利的觉醒,也是发展权利的增长。

总之,1978年以来农村社会的发展根本上得益于农村土地产权制度的改革。土地承包开启了“还权于农”的进程,农民不仅获得了一定的农地经营权,更重要的是获得了发展权。从此,农民不再被禁锢于集体劳动,不再被束缚于土地,这在解放农村生产力的同时,为剩余劳动力的转移提供了空间。生产自决、劳动自主、流动自由,农村社会的活力再次得以释放,农民发家致富的能力得以彰显,农民通过获得土地的承包经营权再次获得发展。尽管随后的改革重心转向城市,城镇化速度的加快导致城市的发展明显快于农村,城乡差距不断扩大,但并不能否定土地承包给农村社会发展带来的根本性变化。虽然城镇化逐渐挤压了农村发展的空间,消减了家庭联产承包制的改革红利,但20世纪70年代末的农村土地产权制度改革奠定了农村社会发展的基本经济基础,随后的改革也没从根本上动摇这一基本经济制度。

3.不完善的土地产权制度制约农村社会发展

前两次的农村土地产权制度改革尤其是承包制的推行,虽然促进了农民致富,实现了农村一定程度的发展,但因为只是部分还权,农民并没有获得完整的土地产权,农村社会的发展受到掣肘。

首先,二元的土地产权制度和二元的城乡社会结构压抑了农民的发展权。20世纪50年代后期开始的工业化、农村集体化运动形成了中国至今仍未彻底打破的城乡二元社会结构,在土地制度方面,农村的土地是集体所有,城市土地是国家所有,而农村土地又主要分成了农用地和建设用地两大类。这种二元的土地制度对农村土地的用途进行了限制,一方面严格限制农用地转为建设用地,另一方面农村建设用地与城市土地同地不同权,如之前法律规定农民的宅基地不允许出租、转让和交易;农村其他集体建设用地必须先由国家征用,变成国有土地后才能入市交易。在農村建设用地产权上,农村集体不能自行决定土地的用途,没有处置权,不能分享土地征用入市交易所获得的增值收益;在土地资源日益稀缺,土地用途选择又受到限制时,农民没有将自己拥有的土地变更现有用途而求得更大发展机会的权利,即土地发展权被压抑。B30城市的快速发展使得资源不断向城镇集聚,农民流入城市但未能享受相应的公共福利和服务,产业结构的升级使得农业的弱势地位日益凸显,征地补偿的偏低让农民部分丧失了积累进城资本的机会,城乡差距的扩大加剧了农村的衰败。

其次,土地承包经营权的权属不完整制约了农村社会发展。承包地的所有权属于集体,但公社体制解体后农村集体逐渐虚化,共有产权主体被悬浮,因此导致农村土地(包括承包地)被征用时集体利益因缺乏实际载体而无人代言,农民利益受损而失去发展机会。同时,随着20世纪90年代中期后劳动力转移的加快,大量农民外出务工,承包地一方面被撂荒、闲置,另一方面农地的承包人与使用人实际发生了分离,如何从法律、政策层面上肯定这一变化并确保承包人和使用人的权益成为迫切需要。虽然1993年和2003年都有相关政策或法规规定“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或转让等方式流转”,但流转的只是农户承包经营权内部的部分权利,不利于改变资本、劳动、土地继续向城市单向集聚的状况,不利于城乡要素的合理配置和收益的平衡分配,其结果是农业因投资不足而发展乏力,农民因选择权受限和利益分配受损而缺乏发展能力,农村社会的凋敝趋向更为明显。

可见,快速城镇化强化了城乡二元结构,在城乡发展差距进一步扩大的背景下,市场化、社会化的支出压力迫使农民不得不大规模进城获取非农收入,但进城的农民并未获得相应的社会保障。现有的土地产权制度似乎让土地成了农民最后的保障,但与城市相对健全的社会保障体系相比,这实际上是城乡居民发展权的不平等。尤其是“农二代”,他们“离土又离村”,只有赋予更完整的土地产权以实现土地资源的社会化配置,让土地的稀缺性价值在市场中得以体现,赋予农民更多样的选择,才能充分激发农村社会的内生力量,获得乡村社会发展的不竭动力。

三、乡村振兴需要农村土地产权制度革新

中国在计划体制时期建立了城乡分割的二元经济社会体制,改革开放初期随着农村土地制度和农业生产方式的革新激发了农村社会的活力和农民的发展潜力,城乡关系出现趋好变化。随后的城市改革导致城市快速发展,城乡差距扩大。21世纪初期启动的城乡统筹发展战略也未能根本扭转土地、资本和人力向城市集中的趋势,单向的城市化加剧了城乡两个空间发展的不平衡。为此,在中国社会主义建设事业处于新的历史方位的背景下,农村成为全面建成小康社会的短板。于是党和国家提出了乡村振兴战略,并将此作为破解“三农”问题的核心抓手。要实现乡村振兴,不能不深化农村土地制度和集体产权制度改革。

1.乡村振兴:城乡发展权利的平等

城镇化是一个国家实现现代化的必由之路和强大动力。随着工业化和城市化的推进,城乡发展的分化、农村人口的减少、一些村庄的消失是一种历史趋势。“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距……,现代化还会向乡村提出新的要求,这加剧了乡村对城市的敌意”。B31但中国是一个农村人口大国,在现代化过程中的相当长时期内,还会有几亿人口生活在乡村,因此必须对乡村社会的发展予以高度重视。改革开放以后的城镇化进程中,单向城市化的发展价值取向导致了农村发展的滞后,在公共资源配置、要素流动、利益分配等方面偏向城市,城市的虹吸效应使得农村的土地、资本、人力等资源不断流向城市,农村逐渐被抽干,城乡差距愈益扩大。这种发展模式源于政府的政策导向和政府在资源配置中的主导地位。例如,二元的土地制度限制了农村土地资源价值的实现,宅基地产权的残缺使得农村住房价值低下,而城市房价的不断攀升吸走了农村的资本;农村要承担粮食安全的责任,但粮食价格的市场化并不能确保种粮农民收入的稳定;土地的细碎化和流转的不畅使得个体农民在市场化、社会化的浪潮中更加势单力薄;种粮不赚钱、城乡公共服务与社会保障的差距加速了农村劳动力的外流,离村不回村的二代农民工进城加剧了农村的空心化。这一发展结果的背后是城乡发展权利的不平等,农民没有享受到充分的土地权益、充足的公共服务权益和与公共责任对等的权益。

随着20世纪80年代中后期城乡发展的再度分离,继1982-1986年连续5年发布以农业、农村和农民为主题的中央1号文件后,2004-2017年的中央1号文件仍以“三农”问题为主题。然而,著名农村问题专家刘守英指出,这些中央1号文件的重心在农业和农民,总体基调是关注粮食安全(增产)和农民增收问题,农村的发展价值被忽视或关注不够。B32而基于中国的实际,城市和乡村将是现代化进程中两个不同的发展空间,二者不能走向对立,而要走向融合,在经济、社会、历史、学问、生态等方面实现功能互补,以推进整个国家的现代化。于是,在“以人民为中心”的发展思想引导下,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,把解决发展不平衡不充分的矛盾放在首位,党的十九大报告和2018年的中央1号文件提出要实施乡村振兴战略,“坚决支撑农业农村优先发展……建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农村农业现代化”。农村的现代化、乡村的发展成为首要的三农问题,城市和乡村成为两个平等发展的空间,要共同发展,相互依赖、相互融合,这是乡村与城市发展权的平等,是农民与市民发展权的平等。

2.土地产权制度改革助力乡村振兴

党的十九大报告提出,要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的總要求实施乡村振兴战略,而“产权是农村发展的基础”。B33没有产业发展的乡村是不可持续的,留不住人的乡村也是不可持续的。实现农村产业发展必须引入新的经营主体和产业载体,形成新的农业形态,构建现代农业产业、生产和经营体系,这涉及外来资本和技术对农业的投入、新的经营主体权益的落实、农民承包权益的保障和城乡之间产业空间的重构,亟须通过土地产权制度安排加以保障。

首先,从产业发展角度看,产业兴旺是乡村振兴的重点。农业产业发展无论是引入新的产业形态、产业发展模式,城郊地区产业空间的重构,还是小农户经营领域和方式的创新(如发展体验农业、生态农业、定制农业等),或是培育新型农业经营主体以及促进农村一二三产业融合发展,都可能涉及新的经营者的进入、外来资本的注入和外部要素的嵌入,这些外来的经营主体或新型的经营主体完全可能不是本村村民。如何在稳定农村土地基本制度框架的前提下,保证这些经营者的合法权益,促进农业新业态新产业的发展,需要对土地承包经营权进行分置,开放承包地的经营权,予以明确的地位和政策保障。在实践中,因二代农民工离土离村不回村,土地的承包主体和经营主体实际已发生了分离。这说明,乡村振兴中农业产业的发展需要土地产权制度的相关革新予以保障。从2014年开始,“三权分置”明确成为农地产权制度改革的方向,2018年中央1号文件再次强调完善农村承包地“三权分置”制度,经营权成为与集体土地所有权、农户承包权并列的一项权利,受到平等保护。

其次,从农民致富的角度看,农民家庭的收入主要由农业收入和非农收入两部分构成。因人均土地面积太少、地块细碎,传统的种植业和种植模式很难让农民致富,农业要增收一方面需要发展农业新业态和新产业,强化创新驱动发展,引入新的商业模式,发展现代农业、智慧农业和乡村新型服务业;另一方面要实现农业产业结构的升级,深化农产品供给侧结构改革,延长农业产业链,增加农产品的附加值,以高品质的产品获得高收入。随着城乡居民收入水平的提高,对绿色、环保等生态农产品、定制农产品的需求逐渐增加,为农业创造新的供给提供了极大的机会。为此,农业的产业形态、经营模式、产业组织类型、营销手段等都将发生变化,新的产业形态、商业模式、经营主体的出现都会与农业最根本的生产要素——土地发生关联,不能不触动以村民身份为基础的、相对封闭的土地产权制度。而对于长期外出以非农收入为主的农户而言,让闲置的承包地价值增值同样需要土地产权制度的调整来确保土地要素的流动性和优化配置。如果要增加农民的财产性收入,实现农民的土地发展权,农村土地制度的革新就更为必要。

最后,从农村内部来看,实现生态宜居需要发展新业态、新产业和实现农业产业结构升级;乡风文明和治理有效集中体现了农民的学问权利和政治权利,而确保农民拥有更充分的土地权利,更广泛的财产权利和更自主的劳动和选择权利,实质上就是赋予他们更多的发展权和自由权,这是农村社会走向文明和善治的基础。孟德斯鸠曾指出“土地出产之多少主要不在于土地肥沃程度,而在于居民是否享有自由”。B34所以,农村土地产权制度适应城市化、市场化和城乡融合发展的变革,是乡村振兴的基础。

四、“三权分置”与集体建设用地改革:乡村振兴中的动能转换

乡村振兴的最终目的是要全面实现农业农村的现代化,其重要途径就是通过资源要素在城乡之间的双向流动,实现城乡两个空间的平等发展,互促互补,共生共荣。在土地制度方面,有两项改革与乡村振兴密切相关。一是承包地的“三权分置”,二是以宅基地为主的集体建设用地改革。这两项土地产权制度的变革在维护农村土地基本制度框架的前提下,要求农村土地产权日益明晰化,并在一定意义上打破了农村土地集体产权的社区性、封闭性,要求按照市场化、城市化的要求配置土地资源,开放土地产权。B35土地产权制度的完善和市场化配置激活了主体、盘活了要素,释放了活力,有利于推动乡村社会的振兴。

1.激活了多种资源

20世纪80年代中后期开始的快速城镇化使得大量的资源向城市集中,乡村社会因缺少人力、资本等资源而发展停滞。乡村振兴一方面要激活乡村要素的内在活力,另一方面要利用外来资源,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,进而释放城乡要素的潜能。承包地的“三权分置”改变了城乡之间资源要素单向流动的现状,有助于城乡资源的双向流动,推动城乡融合发展。

首先,通过经营权流转提高了土地资源配置的效率。“三权分置”在农地的集体所有权和农户的承包经营权两权分离的基础上细分出第三种权利——经营权,分离出来的经营权可以依法流转。2019年的中央1号文件还允许承包土地的经营权担保融资。农地产权的细分和交易性可以使土地在农村内部和城乡之间实现优化配置,农地的市场化、社会化配置有利于提高土地的利用效率,这既顺应了农地承包人与经营者分离的现实需要,也使得产权在不断交易中得以增值。

其次,增加了农民的选择权。农地经营权的独立与流转赋予了农民更多的选择权,农民可以选择自种自耕,拥有完整的承包经营权;可以流转经营权,获取流转收入,进而放心地进城或从事其他行业;没有承包权的农民可以通过经营权流转从事农业及其相关产业。即是说,农民与农地可以有多种结合方式,从而拓宽了其选择范围和收入来源。

最后,促进了资本和技术等要素下乡。正是有了经营权的流转,一些专业大户、龙头企业等新型经营主体得以进入农村,他们通过引入外部资本、技术、信息、经营模式等推动了农业经营方式变革,有利于促成农村新业态、新产业的出现。于是,此前农村劳动力和资本的单向度外流很可能演变为各类要素在城乡之间的双向流动,城市的资本、技术和劳动力可与农村土地要素相结合,从而在更广泛的范围内深化要素的市场化改革,提高要素生产率,并在要素组合效率提高的基础上形成城乡融合发展的新型动力。B36

2.激活了多种权能

土地产权是一组权利的集合,是权能与利益的统一。在建设用地方面,由于中国实行土地用途管制和城乡二元的建设用地制度,农村集体建设用地(宅基地是农村集体建设用地的主体)的权能被压抑了。为改变这种状况,20世纪90年代初开始,农村集体建设用地使用权的依法流转得到许可,但随着城市化进程中土地成为稀缺资源,其非农使用(土地开发或土地发展)的价值不断增长,农村集体建设用地所有权与开发权相分离,这使得农民没能分享或很少分享到土地非农使用带来的巨大收益。即是说,农民没能充分享有土地发展权。而2015开始的宅基地改革试点,通过土地整理和城乡建设用地指标“增减挂钩”等配套政策,农户家庭可以分享部分宅基地增值的收益;同时宅基地转为经营性建设用地后依法可以出租、转让和抵押,激活了集体建设用地产权的权能。

首先,盘活了农村的闲置资源。随着农民大量进城,农村出现了不少闲置農房,但因宅基地使用权是一种身份权,不能对外转让,闲置的农房及宅基地成为一种浪费。宅基地改革试点中农民可以自愿选择退出闲置的宅基地,再经过整理和复垦,产生出结余的建设用地指标,用于交易获取收入。在浙江绍兴,当地政府还通过《闲置农房激活计划》,打造闲置农房租赁平台,引进工商、金融、国有以及个人资本,采取出租、合作、合资、合股等形式激活闲置农房。截至2018年6月,全市已激活闲置农房209宗,经营范围实现了从民宿到农家乐、从创意景区到创作基地的转变,闲置农房被盘活了。

其次,增加了农民的财产性收入。一是农房作为财产的收入,住房是农民重要的财产,但之前除了自住没有发挥财产功能,随着外来经营主体的入驻,农房作为财产能为农户家庭带来新的财产收入。如前文所述,绍兴市由政府出台《闲置农房激活计划》,预计到2020年,全市将建立基本完善的闲置农房开发利用机制,农民人均财产性收入将增加40%以上。B37二是宅基地使用权的收益。在宅基地改革试点地区,整理出来的宅基地结余指标借助城乡建设用地指标“增减挂钩”机制,农民获得了宅基地变成建设用地指标后的部分价值增值,过去长期被限制的宅基地使用权的权能得到了部分体现。这两种形式的财产性收入有利于农民积累进城资本,促进城乡之间要素的合理流动。

最后,促进了城乡居民土地权益的逐渐平等。在中国现有土地制度的法律框架下,城乡建设用地的权益不平等,农村建设用地中的宅基地和经营性建设用地的权益也不平等,农户的宅基地没有转让权和收益权。但是宅基地改革试点正是要打破这种不平等的制度安排,试点探索了宅基地向集体经营性建设用地转化的途径,而党的十八届三中全会决定允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。随着2017年《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(国土资发2017[100]号)的出台,农村集体建设用地直接入市成为可能;2018年中央1号文件进一步提出探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”;2019年的中央1号文件进一步明确要在“修改相关法律的基础上,……全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革,加快建立城乡统一的建设用地市场。……稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点……”B38而2020年1月1日起施行的新《土地管理法》取消了多年来农村集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,这为农村、农民利用土地资源平等参与工业化、城市化提供了法律保障,为土地、资本、劳动等要素的双向流动提供了机会和空间,市场化的土地资源配置取向促进了土地权益的逐渐平等,为城乡一体化发展扫除了制度性障碍,必将大力推进城乡互动和融合发展。

可见,以宅基地改革试点为核心的农村集体建设用地产权革新使农民房屋的所有权权益得到体现,宅基地使用权的权能得到部分彰显,被压抑的土地发展权逐渐释放。正是因为土地产权多种权能被激活,宅基地改革被认为是止住乡村衰败、激发农村活力的关键,为村庄转型、乡村产业发展、城乡融合打开了一条通道。B39而新《土地管理法》结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,在破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍的同时,彰显了农民的土地财产权益。

3.激活了多元主体

乡村振兴要坚持农民的主体地位,并汇聚全社会力量。而新的时代条件下的土地产权制度革新恰恰激活了多元主体的积极性,让他们的活力得到释放、能力得到彰显,进而促进农村社会的发展。

首先,激活了村内主体。没有村民参与的乡村振兴不可能成功,为此只有充分敬重村民的主体地位和意愿,保障其主体的权利和利益,以激发他们参与乡村建设的内在活力,乡村社会才能获得可持续发展的内在动力。无论是承包地的“三权分置”,还是宅基地改革试点和农村集体经营性建设用地的直接入市,一方面增加了村民的收入,另一方面给予了村民更广泛的选择权和自由权,其参与城乡间资源配置的自主性得到增强。与此同时,地权的开放、城乡土地权益的逐渐平等会唤起村民参与社区公共事务的意识,并通过参与农地经营权和宅基地使用权的流转,提升他们争取自己权益的能力。对土地的控制权、对生产的自决权、对资源配置的选择权和对收益的索取权都将极大地激发村民的主动性和潜力,激发他们参与乡村振兴的巨大能量。

其次,激活了村外主体。村外主体包括作为个体的农民、城市居民,资本或技术的代表以及社会组织等,他们可能是专业大户、龙头企业等新型经营主体,也可能是合作社、家庭农场的经营者。这些外来主体进入农村,其前提条件是地权的开放,比如农地经营权的流转、宅基地使用权的出租、转让以及农村集体经营性建设用地的直接入市,这种土地产权制度的调整为外来主体制造了盈利空间。外来主体携带资本、技术、信息、管理等生产要素进入农村,尤其是常识型资本和创新型人才与农地、农村田园风光和历史学问相结合,先进的理念和技术与农村要素资源相结合,既有利于农业新业态、新模式的形成,培育农业新型经营主体,也能推动农产品质量的提升和农业供给侧结构性改革,还有助于新型职业农民的成长,无疑将为乡村振兴注入强大的动力。

再次,激活了地方政府。无论是农地的“三权分置”,还是宅基地改革,都必须确保农村土地集体所有的性质,巩固和完善农村基本经营制度,这是地方政府的职责之一。与此同时,为农地经营权的流转、闲置农房的出租或合资合作利用、宅基地整理中结余建设用地指标的交易搭建平台、提供服务,完成土地确权,保障土地产权的顺畅流转和保护权益人的合法利益,同样成为地方政府的职责。其实,农村土地产权制度的革新,尤其是宅基地改革和即将施行的农村集体经营性建设用地直接入市,地方政府有机会占有部分增值收益,这对地方政府是极大的制度激励。为此,既要激发地方政府参与乡村振兴的能力,也要规范其权力使用的边界。

由此可见,农村土地制度的变迁不是孤立发生的,而是嵌入在国家发展的宏观战略之中,是国家现代化道路在土地这种要素上的体现。B40新时代背景下农村地权的“变动”无论是激活城乡资源、城乡主体,还是激活农村土地产权的多种权能,都有利于促进资本、土地、技术、劳动等资源在城乡之间自由流动,实现城乡资源的市场化、社会化配置,推动城乡居民、城乡两个空间发展权利的平等,激活城乡要素和市场,激发乡村建设主体的能量和能力,形成城乡融合发展的体制机制,进而实现农村社会发展的动能转换。当然,无论是宅基地还是农村集体经营性建设用地产权改革的推进,都必须以确保农民的利益和实现农业农村的优先发展为根本遵循。在大市场、大资本、大工业和社会化服务面前,农业是弱势产业,个体农民的谈判能力、竞价能力和风险规避能力都十分不足。为此,防范以攫取农村土地为目的产权变动,建立工农之间、城乡之间、资本与农户之间以及基层政府与村民之间合理的利益联结和分享机制,是实现农村土地产权制度改革动能转换的保障。

① 黄鹏进:《农村土地产权认知的三重维度及其内在冲突》,《中国农村观察》2014年第6期。

② 马贤磊等:《土地产权经历、产权情景对农民产权安全感知的影响》,《公共管理学报》2015年第4期。

③ 刘杰:《制度失范:一个土地冲突说明的新视角》,《北京社会科学》2018年第6期。

④ 夏扬:《制度的内涵变迁在实现土地多重价值中的作用》,《学术界》2018年第5期。

⑤ 关锐捷、李伟毅:《以农村土地确权促进集体产权制度改革》,《毛爷爷邓小平理论研究》2015年第1期。

⑥ 王振坡等:《产权、市场及其绩效:我国农村土地制度变革探讨》,《农业经济问题》2015年第4期。

⑦ 刘守英:《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》,《法商研究》2014年第2期。

⑧ 刘守英等:《农地三权分置下的土地权利体系重构》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2017年第5期。

⑨ 张毅等:《农地的三权分置及改革问题:政策轨迹、文本分析与产权重构》,《中国软科学》2016年第3期。

⑩ 陈金涛、刘文君:《农村土地三权分置的制度设计与实现路径探析》,《求实》2016年第1期。

B11 李长健、杨莲芳:《三权分置、农地流转及其风险防范》,《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2016年第4期。

B12 李巧莎:《农村土地经营权抵押贷款实践与创新》,《經济研究参考》2017年第62期。

B13 郭君平等:《农村土地流转的收入分配效应》,《中国人口·资源与环境》2018年第5期。

B14 唐潥等:《土地确权与市民下乡的创新性机制分析》,《福建农林大学学报》(哲学社会科学版)2018年第2期。

B15 赵明月等:《面向空心村综合整治的农村土地资源配置探析》,《地理科学进展》2016年第10期。

B16 产权制度改革一般指对产权关系(狭义的所有权、经营权、处置权、收益权等)和产权运行规则进行的变革。就我国而言,产权制度改革至少涉及以下方面:一是产权主体的明晰,即确权,在法律上明确谁是产权主体并予以保护;二是产权性质的界定(公有产权、私有产权还是混合产权);三是产权构造的调整,包括独立产权还是共有产权、产权权利束的分割、合并等;四是产权主体的变更。农村土地产权制度改革也涵盖以上方面,中华人民共和国成立前后的土地改革主要涉及土地产权的确权和产权主体的变更。

B17 杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,北京:人民出版社,2005年,第17页。

B18 B24 B31 塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,北京:生活·读书·新知三联书店,1989年,第272、273、66页。

B19 B21 B22 B23 R.麦克法夸尔、费正清:《剑桥中华人民共和国史》上卷,谢亮生等译,北京:中国社会科学出版社,1990年,第139、139、187、188页。

B20 B28 吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,南京:江苏人民出版社,2003年,第292、348页。

B25 徐勇:《现代国家建构与土地制度变迁》,《河北学刊》2007年第2期。

B26 徐勇:《历史制度底色下世界土地改革进程与成效比较》,《社会科学研究》2016年第4期。

B27 周其仁:《产权与制度变迁:中国改革的经验研究》,北京:北京大学出版社,2004年,第13页。

B29 国家统计局:《中国统计年鉴》,北京:中国统计出版社,1984年,第471页。

B30 杨明洪、刘永湘:《压抑与抗争:一个关于农村土地发展权的理论分析框架》,《财经科学》2004年第6期。

B32 刘守英:《乡村振兴与城乡融合:城乡中国的两个关键词》,2017年10月23日,http://www.aisixiang.com/data/106548.html,2018年3月23日。刘守英教授谈到的问题在2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》和国务院发布的2019年引导“三农工作”的中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中得到重视,开始全面关注农村的产业发展、学问建设、生态保护、人才队伍与基层组织建设,注重完善乡村治理体制和补齐公共服务短板等内容。

B33 邓大才:《中国农村产权变迁与经验》,《中国社会科学》2017年第1期。

B34 托克维尔:《旧制度与大革命》,冯棠译,北京:商务印书馆,1986年,第159页。

B35 化定兴:《权力的强力干预是乡村善治的最大挑战——专访北京市农村经济研究中心研究员张英洪博士》,《清风》2018年第6期。

B36 B40 高帆:《中国农地“三权分置”的形成逻辑与实施政策》,《经济学家》2018年第4期。

B37 《浙江唤醒“沉睡”的农房》,2018年6月12日,http://tv.cntv.cn/video/C10616/2a6c9fab430a4fa4a30554df7ea3246 4?from=timeline&isappinstalled=0,2019年2月23日。

B38 《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,2019年2月19日,http://politics.people.com.cn/n1/2019/0220/c1001-30808369.html,2019年3月26日。

B39 刘守英:《宅基地改革是止住乡村衰败的关键》,2018年1月7日,https://news.sina.cn/2018-01-07/detail-ifyqinzt0177997.d.html,2019年2月24日。

(責任编辑:陈 果)

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