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我国政府绩效管理的治理转型

2020-12-23 01:59:41 理论探索 2020年6期

〔摘要〕 政府绩效管理是我国政府管理的基础制度之一。近年来,治理和新公共治理逐步成为网络治理情境下公共管理的基础范式,并对政府绩效管理产生了影响。但是,在实践上,政府绩效管理大都集中于实现“提升效率和公民满意度、降低成本”和“问责和能力提升”目标,而非“推动多主体参与、构建治理体系”,“治理缺位”现象比较突出。这说明,我国政府绩效管理中“治理”要素生长的土壤尚未形成,管理体系和机制仍需进一步改进和优化。推动我国政府绩效管理转型,要推进政府绩效管理法制化,进一步加快数字政府建设,重视公共价值管理。

〔关键词〕 政府绩效,管理,治理,公共价值

〔中图分类号〕D630?? ?〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175(2020)06-0005-09

从1994年山西运城的“新效率工作法”,到20世纪末、21世纪初涌现出的中国政府绩效评估“四大模式” 〔1 〕,再到2008年政府绩效管理第一次被写入政府工作报告和2011年国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,并开展绩效管理试点工作,政府绩效管理在促进政府工作落实、提升政府工作效率和满意度、促进政府职能转变和行政体制改革等方面发挥了不可替代的作用。党的十八大以来,党和政府进一步推进政府绩效管理工作,出台了系列重要讲话和政策文件,政府绩效管理的功能定位逐步明晰,在中国特色社会主义改革发展的过程中逐步发展成为我国政府管理的基础制度。近年来,治理和新公共治理逐步成为网络治理情境下公共管理的基础范式,并对政府绩效管理产生了影响。为了推动我国政府绩效管理的治理转型,笔者从政府绩效管理的内涵和定位两方面阐释了政府绩效管理的发展脉络。以2010卷、2012卷和2016卷《中国政府绩效管理年鉴》(下称《年鉴》)中收集的实践案例为分析对象,从案例实现的目标层次出发,描述了《年鉴》中所收集案例的基本特点,发现《年鉴》中收集的大部分实践案例集中于实现“提升效率和公民满意度、降低成本”和“问责和能力提升”目标,而非“推动多主体参与,构建政府治理体系”。基于上述研究结果,笔者分析了我国政府绩效管理中“治理”缺位的主要原因,并讨论了推动政府绩效管理走向政府绩效治理的路径。

一、政府绩效管理的“治理”隐喻

管理和治理一字之差,但在公共行政领域却代表着不同的行政过程。一般而言,管理意味着自上而下的控制,是运用管理工具和手段发挥资源效益、实现管理目标的过程。在公共行政领域,管理更多地与新公共管理运动相连接,意指借用私人部门的管理风格和管理工具以提升管理效率和强化问责,其核心是对市场和作为公共资源配置机制的竞争效率的信守。尽管有学者认为在新公共管理运动时期就已出现了合同制、契约、民营化等“治理”的踪影,但治理真正兴起是在20世纪末至21世纪初期。治理被视为一种新的制度和结构,意味着“政府统治的含义有了变化,代表着一种新的管治过程,即政府统治的条件已经不同于前,或是以新的方法来管治社会”,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加,而是多种统治过程和互相影响的行为体的互动带来的结果。奥斯本认为,与传统公共行政和新公共管理不同,新公共治理的理论基础是制度理论和网络理论,资源分配机制是网络和关系契约,价值基础是多元、分散和相互竞争的价值的共存,系统特征是多元主体构成的、网络式的开放结构。他指出,公共服务组织日益趋向于通过外部聚焦的方式来理解和提供高效的公共服务,这些方式的共同点就是对公共服务供给进行治理,而不是管理。这意味着,需要治理公共服务组织网络间的多重关系,以及公共服务组织、服务使用者和公民之间的关系 〔2 〕8。治理的本质是构建一个更符合实际的、动态的分析框架和机制,如果说早期的“治理”概念强调外包和竞争等手段的话,新公共治理理论则认为,共同愿景和一致性构建是实现治理目标的关键所在,其实质是建立在市场原则、共同利益和认同之上的合作。政府的作用越来越多地说明,它不仅仅是规制者和服务提供者,而且是作为推动者和社会其他部门如商业机构、非营利组织和公民的合作伙伴,公民则被呼吁帮助政府识别重要问题、提供解决方法和判断目标是否达成。

不少学者针对治理和新公共治理逻辑下的政府绩效管理开展了研究,列恩等提出了一个包含公共政策结构、管理过程和结构、公共服务供给过程、产出以及结果等五个部分的绩效生产管理流程,并提出了治理逻辑下政府绩效生产的四个挑战,包括管理和治理是结构化的、公共服务过程可能直接受公共政策实施的影响、管理过程和结构会调节公共政策对公共服务产出的影响以及政策产出与结果趋同等。与此同时,他们从问责的多维特点、双向的相互依赖、互动和任务的复杂性以及结果衡量的不确定性等方面指出,这些挑战还未包含政策、机制或政府体系实施的所有可能的复杂性 〔3 〕,这意味着聚焦于产出的线性政府绩效生产过程在治理范式下受到了挑战。基于公共管理范式变迁的内在要求,绩效评估作为全面实施绩效管理和现代政府治理的“元工具”,理应在导向、范围、内容、方法和支撑条件等方面支撑政府治理体系的有效运转,因此,从治理的本质内涵出发,在新公共治理范式下,系统绩效、关系绩效和公共价值成为公共服务绩效评估新的关注焦点,公共服务合作生产的绩效治理应当重塑多元主体角色和主体间关系,将多元主体置于社会价值建构过程中。公共服务绩效越来越依赖于政府与社会资本的合作关系,仅从制度设计、政治分化、科层组织效率等视角已不足以说明为什么有的政府更能提供优质、高效的公共服务。

长期以来,我国的政府绩效管理,特别是作为其中重要环节的政府绩效评价都被认为是一个“工具性”特点明显的政府管理手段,许多学者认为“工具性”是政府绩效管理的本质特点,但这种对政府绩效管理的认识似乎正在被打破。新公共治理范式下公共服务绩效评估的分析单位由个体转为系统,政府绩效的合法性和公共价值成为新的关注焦点 〔4 〕。这与政府绩效内涵的演化有关,又受到我国改革开放以来很长时间政府绩效管理的定位变化的影响。政府绩效的内涵本身决定了政府绩效管理的其他方面,包括评估体系、方法和结果使用等,而理解政府绩效的核心则在于如何认识政府在政府绩效生产中的角色。这一认识过程经历了三个阶段,第一阶段是政府被视为绩效生产的唯一主体,认为政府绩效是由政府动员和配置公共资源和公共权力的结果,在这种条件下,政府绩效的生产被视为一个高度内部化的过程,政府内部的组织效率提升是政府绩效生成的核心驱动要素。第二阶段是政府与其他主体合作生产政府绩效,市场部门、非营利组织、家庭、社区和公民个体等都是政府绩效生产的主体,政府虽然承认其资源和能力条件存在不足,但这一时期的合作模式主要是依附于政府、以政府为中心的合作,政府之外的其他主体作用和功能发挥有限。第三阶段是政府与其他主体构建合作网络,以更加平等的角色交换资源,在社会建构的基础上实现合作治理。合作网络中的组织往往需要互相协调目标和行动,合作网络以及网络管理行为不仅能带来資源和信息效应,而且能促进组织绩效 〔5 〕。与西方国家政府、社会和市场的关系不同,我国的政治制度和行政体制决定了政府在绩效生产中的重要地位,但这并不意味着政府是政府绩效生产的唯一中心。建立在强合作而非强竞争基础上的多元共治,必然要求公共服务绩效评估聚焦于系统而非个体,需要关注“体系”或者“系统”的绩效 〔4 〕。以多元主体、共识目标和自组织反馈激励机制为特征的治理结构因其契合了我国追求高质量发展和推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,而被认为是政府绩效生产应推崇的主要模式。

从政府绩效管理的定位讲,以目标责任制考核为核心的政府绩效评价在我国各级政府部门长期和广泛存在,在推进重大工作进度、推动责任落实和提升政府整体效率等方面发挥了重要作用。目标责任制考核起源于西方的目标管理理论,意在通过确定合适目标,激励和调动组织和个体积极性,促进资源和投入向产出转化。自引入我国以来,目标责任制考核契合了改革开放以来我国经济社会发展的实际,特别是以经济建设为中心、追求经济增长效率的发展目标,从而使其成为推动政府效率提升和促进政府改革创新的重要抓手。因为目标责任制考核在我国长期、广泛和深刻的存在,政府绩效管理在大部分地方政府实际上被简单化了,政府绩效管理多被视为对照绩效目标或计划进行控制和考核的工具或手段,虽取得了一定成效,但却也广受诟病。目标责任制考核并不是政府绩效管理的全部,从政府绩效管理的主要环节看,绩效计划、绩效监督、绩效反馈和公开等都是政府绩效管理不可缺少的部分,这些环节承载了政府绩效管理的参与、透明、信任和关照长远等价值内容,是政府绩效管理的深层价值目标。伴随着经济社会发展和我国政府执政理念的演变,与以追求经济发展效率为特征的政府管理阶段不同,回应多元价值目标已经成为当前政府管理的题中之义。这一转变主要受到三方面的影响:一是经济规模的快速增长。我国人均GDP于2001年突破1000美金,在2019年已经突破10000美金,经济的快速发展对政府管理的体制机制创新提出了更大的挑战,特别是在我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾之后,如何超越以效率为核心的治理范式,追求更广泛意义上的公共价值、促进社会可持续健康发展已经成为政府工作的重要方向。二是以互联网和大数据为代表的信息通讯技术(ICT)的快速发展对政府治理带来的挑战。截至2020年3月,我国网民人数已经超过9亿,互联网普及率达到64.5%,ICT的快速发展改变了社会治理的模式,也重塑了政府与公众沟通的方式,政府和公众以更加快速和直接的方式进行交互,以大数据平台为支撑,政府能够更加精准地把握公众诉求和公共服务供给的内容和形式,公众参与对政府完全主导的政府治理提出了挑战,回应公众诉求的及时性和有效性成為政府绩效的重要维度。三是公众参与度的增强。与公众作为公共服务和产品使用者的“顾客”角色不同,随着公众有序参与治理的渠道和平台逐步建立,公众作为“共同生产者”共同治理公共事务已经成为政府治理新趋势,从公共服务价值链看,在设计、生产、评估、反馈等不同环节,公众分别扮演了问题发现者、共同生产者、评价者和监督者的角色,公众参与已经成为政府绩效合法性的前提和有机组成部分。

政府绩效管理在我国的实践以目标责任制考核为开端,整体上经历了绩效考核、绩效评价、绩效管理等不同发展阶段。尽管也有学者针对我国某些区域和部门的实践,将其总结为政府绩效治理,但政府绩效治理仍然是一个不清楚的概念,现有大部分关于政府绩效治理的研究也都很少从学理上对这一概念进行清晰界定。针对新公共管理范式下发展起来的政府绩效管理的弊病,笔者在与包国宪合作的文章中提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论 〔6 〕,系统反思并重构了政府绩效管理的基础范式,提出政府绩效是社会价值建构的结果,认为政府绩效的生产是公共资源和公共权力的投入、社会价值建构、组织管理以及协同领导系统等要素的复杂交互、协同和整合过程,公共价值对政府绩效合法性具有本质规定性。在这一理论框架下,笔者认为,治理导向的政府绩效管理主要包含以下特点:一是强调“共识建构”,包含了目标一致性以及实现目标路径的共同理解。公共行政的社会建构方式体现着人类在解决公共问题的过程中,对人们基于实践行动而形成的话语的敬重,对人们在分享、互动基础上达成的共识的敬重 〔7 〕10。政府绩效不仅是政府施政理念的具体刻画和表达,而且也应是包含公众等其他主体意愿和价值偏好的整合概念。作为一致性构建表达的公共价值是政府作为施政者的战略性建构价值和公民等其他主体价值偏好的共同反映 〔8 〕。二是强调“非线性过程”,政府绩效的生产过程不再是一个包含投入→过程→产出→结果的线性过程,而是一个包含着复杂“化学反应”的非线性过程。具体到我国的公共行政实践中,这一非线性过程包括了目标确定、部门协同、权责配置、资源整合、激励机制、冲突管理等,其目的是以产出高绩效为目标,在具体的情境中寻求实现高绩效目标的资源、权力和管理机制等因素的最佳组合。三是强调“持续改进”。政府绩效研究学者很早就提出,绩效评估和管理研究的根本目的是绩效改进 〔9 〕,但对持续改进的动力和机制的讨论却比较有限。以公共价值为基础的政府绩效治理理论为这一问题提供了答案,公共价值不仅强调要实现具体的公共政策、项目和服务过程中的公共价值结果,更重要的是提出政府和其他主体应该在政府绩效生产过程中扮演发现和实现新的公共价值的角色,创造公共价值的过程就是绩效持续改进的过程。在这一范式框架下,政府绩效管理不再仅仅是一种提升效率和落实责任的“工具”,作为改善治理的手段,治理导向的政府绩效管理在问题本质、生产主体、过程和绩效判定依据等方面都与传统的政府绩效管理存在明显差异,如表1所示。从问题本质讲,解决具有高度任务复杂性与高度价值冲突特征的、争议性的棘手公共问题成为政府绩效生产的主要任务。从生产主体讲,多元主体合作生产既是调动治理网络内部的资源、提升公共产品和服务质量的有效途径,也是促进社会多元价值偏好的协调表达,获得政府绩效合法性的重要机制。从生产过程讲,投入和产出间的线性关系被逐步打破,更加多元的、复杂的,甚至未知的要素从社会价值建构、组织管理和协同领导系统等方面对绩效生产过程产生着影响。从判定依据讲,政府需要提升最广泛的公共利益,进而创造公共价值,而不仅是提高给定的某项公共服务、公共项目的经济、效率、效益或回应性。政府绩效管理的“治理”隐喻清晰地表达了政府绩效管理的理论期待。然而,这种理论“隐喻”映射到实践中了吗?笔者将通过现实考察对此问题进行解答。

二、政府绩效管理的现实考察

政府绩效管理是实践导向的知识,理论研究和管理实践互动是我国政府绩效管理的典型特点。一方面,我国各级地方政府受到上级任务驱动的影响,试验和形成了一系列政府绩效管理实践模式,推动学术界就政府绩效管理问题开展了系列研究并取得了不少成果,绩效管理成为我国公共管理研究的重要方向。另一方面,研究成果以不同形式在实践界渗透和传播,引领政府绩效管理向普及化和科学化发展。在我国政府绩效管理的“丛林”中,很难讲是理论引领实践还是实践推动理论。本研究提出的治理导向的政府绩效管理,一方面是基于公共行政和政府绩效管理基础理论发展的演绎,另一方面也是从绩效视角对解决现实公共管理问题范式变革的思考。为了回应治理导向的政府绩效管理的理论观点,从整体上管窥我国政府绩效管理的发展脉络,笔者以《中国政府绩效管理年鉴》2010卷、2012卷和2016卷中收集的实践案例为分析对象,整理了政府绩效评估和管理案例的主要做法和核心目标,以描绘我国政府绩效管理实践的基本特点。

研究设计和案例样本描述。政府绩效管理包含了绩效计划、绩效生产和监督、绩效评价以及绩效反馈和公开等环节,政府绩效既表现为这一系列管理行为的结果,也包含了这些过程本身。政府绩效管理案例包含了丰富的信息,从研究的视角讲,案例所表达的政府绩效管理实现的核心目标具有高度概括性,能够从整体上反映案例中政府绩效的内涵和政府绩效管理的定位,也决定了政府绩效的生产主体、资源配置、组织模式、管理模式和评价体系等。在这一逻辑支撑下,以政府绩效管理的研究范式变迁为参照 〔10 〕,本文首先将案例中政府绩效管理要实现的目标分为四个类别和层次:一类目标是形成和优化绩效考核和评估体系,聚焦政府绩效考核和评估体系本身;二类目标是提升效率和公民满意度,降低成本;三类目标是问责和能力提升;四类目标是推动多主体参与,构建治理体系。其中,一类目标聚焦政府绩效考核和评估体系本身,二三类目标从不同层次对应于“3E”(经济、效率、效益)导向的政府绩效管理,四类目标体现治理导向的政府绩效管理特点。其次,整理分析三卷《年鉴》中政府绩效管理的案例所描述的主要做法和核心目标,并将整理出的目标以最接近上述四类目标层次的方法进行了归类,以观察我国政府績效管理实践的基本特点和趋势。

本研究所采用的《年鉴》是融史实性、学术性、资料性为一体的专业年鉴,也是全面实用,文、图、表并茂的综合性大型年刊,由中国行政管理学会全国政府绩效管理研究会和兰州大学中国政府绩效管理研究中心组织编写,中国社会科学出版社出版发行。《年鉴》的框架结构由篇目、类目2个层次组成,共设置7个篇目,分别是重要文献、理论综述、专题研究、实践聚焦、学术团体,学术机构与学术会议、大事记以及附录。截至目前,《年鉴》已经分别于2010年、2012年和2016年出版三卷,其中实践聚焦板块在经过编委会推荐和编辑部审定后,分别收录2010年以前、2010-2011年和2012-2015年三个时间区间内涌现出的全国较为典型、具有创新性和推广示范价值的政府绩效管理案例,包括全国的实践情况、国家部委的实践情况和地方政府的实践情况等。基于样本充分性和我国地方政府绩效管理相对更为活跃的总体特点,本研究以《年鉴》中地方政府绩效管理案例为研究对象。三卷《年鉴》收录的地方政府实践案例数分别为18个、34个和56个,从行政层级上包括了省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)和县(市、区、旗)等三个行政层级的案例,既有区域层面的政府绩效管理整体实践,也有针对某一具体领域的新突破。剔除案例中包含的资讯和工作综述以及无法明确整理分析目标的案例外,本研究纳入分析的三卷《年鉴》中地方政府绩效管理案例数分别为17个、31个和47个,分别占到收录案例总数的94.4%、91.2%和83.9%。

案例分析过程和结果。以纳入本研究的地方政府绩效管理案例为研究对象,本文分别整理描述了三卷《年鉴》中政府绩效管理案例的来源区域、主要做法和核心目标。同时,以核心目标为依据,对照案例中的主要做法,将整理凝练出的核心目标与上述四类目标层次进行了归类分析。需要指出的是,某一个政府绩效管理案例可能会对应多个目标,本研究从绩效评估指标体系相应于不同目标的权重分配、不同目标的层次结构和归属关系等角度选择最重要的目标进行匹配分析。为保证研究的信效度,来自兰州大学中国政府绩效管理研究中心的五名研究者分别对纳入研究的案例进行了整理和分析,针对出现不同分析结果的案例,再回到案例本身进行讨论和确定,最终形成了三卷《年鉴》中纳入研究案例的目标层次分析结果①。

案例呈现的基本规律和特点。根据分析结果,纳入研究的三卷《年鉴》中地方政府绩效管理案例所呈现出的基本规律和特点可以总结为以下几方面:

一是政府绩效管理案例以实现二类和三类目标为主。在所有纳入研究的95个案例中,以实现一、二、三、四类目标为主的案例分别为9个、36个、44个和6个,呈现出明显的“橄榄球”型结构,二、三类目标案例占全部纳入研究案例的84.1%。统计结果(见表2)表明,大部分案例以实现“提升效率和公民满意度,降低成本”和“问责和能力提升”为核心目标,契合新公共管理范式下的政府绩效管理功能定位,以追求经济、效率、效益和满意度为价值取向,体现出“为了结果而管理”的特点。分析表明,我国的实践中并没有大量出现治理导向的政府绩效管理案例。

二是政府绩效管理案例的目标层次呈现出较为一致且稳定的结构。如前文所述,治理导向的政府绩效管理契合解决棘手问题的现实情境,是更加有效的政府绩效生产范式,在实践中应得到提倡和发扬。但与这一预设所不同的是,伴随着时间的推移和实践的发展,在纳入本研究的案例中,以实现“推动多主体参与,构建政府治理体系”为核心目标的案例没有出现随时间而显著增加的情形,不同卷次中的政府绩效管理案例基本呈现出较为一致的结构,意味着我国政府绩效管理实践中并没有形成前文所述的以多元主体、共识目标和自组织反馈激励机制为特征的治理结构。与倡导“治理导向的政府绩效管理”所不同的是,研究结果表明,“工具性”导向在较长时期内仍然是我国政府绩效管理的主要特征。

三是治理导向的政府绩效管理案例没有形成空间聚集效應。从分析结果看,体现“推动多主体参与,构建政府治理体系”目标的案例主要包括以“优化营商环境,提升整体治理质量”为目标的“第三方评价”甘肃模式、以“不断增进民生福祉”为目标的“幸福广东”模式、以“探索公众民主参与社会管理的新路径”和“推动法治政府建设,进一步简政放权、提能增效”为目标的公民参与导向的杭州模式、以“促进人民满意的服务型政府建设”为目标的“三效一创”北京模式以及以“推进国家治理体系和治理能力现代化”为目标的鹤山模式。这些案例分布在西北、华南、华东和华北等地区,没有形成空间聚集效应,从一定程度上体现出治理导向的政府绩效管理的扩散效应不强,也从一个侧面表明政府绩效管理模式创新在任何区域都可能发生,其对经济社会发展的依赖性不强,其发生机制仍有待深入探索。

三、政府绩效生产中的“治理缺位”现象及其产生的主要原因

笔者将我国政府绩效管理中的上述基本规律和特点总结为政府绩效生产中的“治理缺位”现象。从纳入本文研究分析的案例看,政府绩效管理被视为一个高度“内部化”的过程,以目标责任制考核为基础的问责、效率提升和作风建设是大部分案例所追求的价值目标,其对政府绩效管理的理解、认识和实践仍然处于绩效考核和评估的阶段,很少关注政府绩效评估结果之于公共服务目标的实现程度和公共服务对象的满足程度以及基于评估结果提升政府绩效的努力,更遑论社会价值建构过程。政府绩效生产中的“治理缺位”现象反映了我国政府绩效管理的状况。一方面,政府绩效管理孕育于以“工具性”和结果导向为特征的新公共管理运动之中,大部分纳入本文研究分析的案例都体现了政府绩效管理的初始定位,并在长期的演化发展之中形成了较为典型的实践模式。另一方面,我国政府绩效管理在多年的发展过程中已经渗透到政府管理的几乎所有领域。“以人民为中心”的发展理念和推进国家治理体系和治理能力现代化的发展目标需要政府绩效管理从一个高度内部化的管理过程转型成为一个系统性的治理过程,从而以治理导向的政府绩效管理为牵引,促进政民互动、政府能力建设和绩效持续改进。“治理缺位”意味着政府绩效管理过程缺乏“共识建构”、忽视“非线性过程”或无法实现“持续改进”,这实际上也反映出我国政府绩效管理中“治理”要素生长的土壤尚未形成,管理体系和机制仍需进一步改进和优化。

(一)目标责任制考核强化了科层制的优势,治理的多主体结构难以形成

科层制无疑存在困境,即便从传统公共行政到新公共管理、整体性治理,乃至新公共治理的历程中,涌现了不少试图突破传统架构的努力,但不得不承认,就现代治理体系的建构而言,还没有哪一套方案真正超越科层制模型 〔11 〕。科层制是我国各级政府组织的主要运作机制和模式,与韦伯提出的理性科层制相比,我国的党政体制更加凸显使命性、回应性,也具有较强的学习、革新能力,上下级政府和部门之间通过科层制连接起来,并在其中配置资源和权力,以实现政府目标。党的十八届三中全会明确提出,让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。在市场机制发挥作用的领域,实现资源配置效益最大化和效率最优化是其主要目标;在非市场领域,上级政府部门是资源和权力的主要配置者,资源配置除了依据自上而下的宏观规划、当地发展的实际需要外,下级政府及其官员的绩效表现实际上成为了资源和权力配置的重要参考。从完成目标和问责的角度讲,目标责任制考核增强了控制和效率激励,契合了政府的短期目标和考核指标,也就因此进一步强化了科层制的传统和惯性。在科层制的行政环境中,目标责任制考核成为了实现任务性公共价值的“利器”,这也就会使得长远来看有利于治理实现的非任务性公共价值被忽视,政府绩效的社会价值建构也无从谈起。

(二)政府职责体系错位削弱了合作生产,治理能力难以得到有效提升

政府是绩效生产的主体,伴随着公共问题的复杂性和价值冲突程度不断增加,通过合作治理来实现公共治理目标成为解决棘手问题、提升治理绩效的核心机制。政府职责体系是绩效生产的载体,其决定了产出最大化是否能够实现,也会影响绩效生产过程中的冲突协同和绩效损失控制。政府绩效生产既与正确处理政府、市场和社会的关系有关,又牵涉到政府内部的牵头部门、配合部门、实行部门等主体如何在各司其职的同时又能有效合作,划清职能边界、完善职责体系、健全衔接配合机制,从而提供方便快捷、优质高效的公共服务 〔12 〕。改革开放以来,经过几十年的发展,我国基本建立了较为完备的政府职责体系,但政府职责体系运行机制不顺、效率不高、协同效应仍有待加强等问题在全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中表现的较为突出。纵向和横向的政府职责体系错位在结构和运行上都形成了不同程度的价值偏离和效率损失,造成了一些政府部门“有绩无效”的事实,有些部门在政府绩效生产过程中实际上没有提升治理能力和塑造治理机制,导致其处理棘手问题的能力不强,前文所述“在具体的情境中寻求实现绩效目标的最佳资源、权力和管理机制组合”就没有了组织和能力基础。近年来,中央和地方政府推出了“放管服改革”“最多跑一次改革”和数字政府建设等多种措施,试图重塑传统的政府行政作业单元,建立以快速、共享和协同为主要特征的政府新形态,为政府绩效合作生产提供了组织和技术条件。

(三)激励不足抑制了公众参与,治理的可持续机制难以建立

公众是政府绩效的最终所有者,在政府绩效管理的各个环节引入公众参与是实现绩效合法性的重要途径。从社会价值建构的角度讲,价值共识的形成是公共资源和权力投入的先决条件,建立在“公众同意”基础之上的政府绩效才具有可持续提升的动力。响应“以人民为中心”的发展理念,我国政府绩效评估和管理过程中逐步将公民满意度视为一个重要的维度纳入政府绩效评估体系,对公众在政府绩效生产中的角色认识也发生了变化,但仍然没有形成参与→反馈→参与的闭环系统,公众参与的影响力还非常有限。公众参与的有效性不仅取决于公众参与的技术和制度平台的建立,根本上讲,公众参与是促进政府流程再造的机制,是对传统政府运作模式的深层和系统性变革。近年来,我国公众参与政府绩效生产的渠道在不断增加,然而,除了个别地方通过地方立法形式就社会评价或公众评议等问题进行规定外,大部分地方政府绩效管理中的公众参与行为并没有得到系统和高质量的反馈,公众参与的形式大于实质,也就无法形成公众参与的持续激励。作为公众集体偏好的政治协同表达,公共价值是政府和公众在制度化的互动过程中形成的,政府绩效的持续提升源自于公共价值的更新和发展。政府不断收集公众的价值偏好,并以制度化的形式将其纳入政府战略和政策制定,是激励公众参与政府绩效管理、构建治理体系的路径选择。

四、推动我国政府绩效治理转型的主要路径

2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布后,我国的政府绩效管理再次迎来了目标责任制考核之后的第二次浪潮。尽管政府绩效治理仍然是一个正在被讨论的概念,但从国家治理体系和治理能力现代化的角度讲,将制度优势转化为治理效能确实需要从更加系统、多元的视角审视政府绩效管理过程。结合案例分析结果和以公共价值为基础的政府绩效治理理论,笔者认为,推动政府绩效管理的治理转型不能仅仅从政府绩效评估和管理体系本身的技术优化寻找策略,必须跳出绩效管理本身,从以下方面系统推进。

(一)推进政府绩效管理法制化,为政府绩效治理转型框定基本内容和路径

法制是最高形式的顶层设计和制度发展,通过科学立法,可以从法律的层面界定政府绩效的内涵,框定政府绩效管理的基本步骤、主要内容和各主体间的权责关系,回应传统政府绩效管理中存在的效率至上、任务性价值取向和短视行为等问题,体现政府的主导地位和公眾的主体地位,从而构建政府绩效管理的话语体系、多主体参与的制度体系和国家治理效能导向的绩效管理体系。哈尔滨和杭州曾分别于2009年和2015年通过了地方性政府绩效管理立法,但大部分地方的探索进展缓慢,国家层面也没有形成立法。这一方面使得政府绩效评估和管理的随意性较大,多主体共治的制度和组织基础缺失,政府绩效管理的不可持续和不稳定性实际上削弱了政府绩效管理的公信力;另一方面,由于缺乏法定约束,政府绩效信息无法得到有效使用,政府绩效评估和管理无法实现绩效改进的根本目的,而可能成为为了评估而评估的工具。

(二)进一步加快数字政府建设,促进政府绩效治理主体的社会价值建构和网络治理能力提升

以互联互通互享为特征的数字政府建设能够推动政府扁平化,通过优化政府职责体系重构政府绩效的治理界面。与传统的以科层制为核心路径的政府绩效生产方式相比,数字政府能够为多元主体合作生产绩效提供技术和制度平台。在数字政府平台上,各类绩效生成主体的定位更加合理、信息的传播和使用效率更高,从而能够更好地促进公共服务需求和供给对接。一方面,数字政府为政府和公众等主体互动提供了数字化渠道,能够有效缩短政府和公众的距离,降低政府和公众合作的成本,为政府绩效生产的共识建构创造可能,构成治理结构和机制形成的基础。另一方面,政府绩效生产主体也能够在新的治理界面从纵横两个层面配置资源、参与协作和协同冲突,多元主体能够在应对复杂性和价值冲突的过程中构建治理网络,从而有效提升基于数字空间的治理能力。

(三)重视公共价值管理,激发政府绩效治理的内生动力

公共价值是一个整合性的概念,也是理解治理的关键所在,公共价值创造的过程本质上是一个治理过程。从概念内涵看,公共价值包含了作为结果的公共价值和作为共识的公共价值,结果导向的公共价值表征何种绩效应该被生产,共识导向的公共价值表征如何生产绩效。从范式变迁的角度讲,公共价值管理是一个整合性的范式,其对民主、效率和公平的理解和认识均与之前的公共行政范式有所区别。公共价值对政府绩效合法性具有本质规定性,从组织层面讲,公共价值是政府绩效生产的核心目标,在政府绩效生产的所有环节,识别和实现公共价值都是其首要任务,建立在这一任务之上的政府绩效生产过程才能凸显治理特征。从个体层面讲,公共管理者是公共价值的主要创造者之一,在公共价值管理时代,公务员自身所持有的公共精神和价值认同将成为影响绩效表现的重要内在激励因素,公务员的公共价值偏好逐渐成为理解其行政行为的关键。从超越效率-公平二元结构的维度分析公务员的公共价值偏好结构,并构建基于公共价值的管理策略是促进公务员工作绩效提升的核心路径,也是破除“效率”魔咒、促进政府绩效治理转型的微观路径 〔13 〕。

本文以中国政府绩效管理的治理转型为研究问题,分析我国政府绩效管理中的“治理”隐喻,将其作为后续分析的逻辑起点,以《中国政府绩效管理》年鉴2010卷、2012卷和2016卷案例中收录的案例为分析对象,总结我国政府绩效生产中的“治理缺位”现象,并讨论这一现象存在的原因和推动我国政府绩效管理治理转型的路径。未来本领域的主要研究方向如下:一是推动研究和构建政府绩效治理的理论体系,从本文提出的治理导向的政府绩效管理的特征出发,定义和描述政府绩效治理的内涵和外延,形成政府绩效治理理论的基本内容和方法体系;二是以《年鉴》纳入分析的案例为样本,分析影响政府绩效管理目标层级的主要影响因素,为政府绩效管理的治理转型找到实证证据;三是研究数字政府时代政府绩效治理的微观机理,特别是从公共价值创造和协同治理的视角,研究新的治理形态下政府绩效生产的价值体系形成过程和组织重构过程,以科学证据推动以公共价值为基础的政府绩效治理理论进一步落地。

注 释:

①因篇幅限制,《年鉴》纳入案例的目标层次分析结果未纳入正文,如有需要,请通过wangxuejun@lzu.edu.cn与笔者联系获取。

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责任编辑 周 荣

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